【摘 要】 伴随高校的连续扩招和高教事业的快速发展,经费不足越来越困扰着高校领导者,银行举债已成为高校筹资的重要手段。文章在分析高校银行举债原因及其风险的基础上,归纳化解高校负债的已有做法,提出化解高校银行债务的对策建议。

　　【关键词】 高等学校; 高教事业; 债务化解; 科学发展

　　一、高校银行举债缘由及风险

　　《2007年中国教育蓝皮书》披露:2006年底,高校银行债务2 000多亿元;同期,全国高校建设形成固定资产5 000亿元,财政拨款500多亿元。

　　(一)高校银行贷款的缘由

　　一是财政投入不足下的连年扩招导致高校借款搞建设盛行。1999年开始扩招(当年扩招48%),支撑了我国高等教育用五六年时间实现了在西方国家一般要用二三十年甚至更长时间才能实现的从精英化到大众化阶段,高等教育毛入学率由1998年的8.96%增长到2008年的23.3%。但是,急剧扩招导致高校仪器设备、实习场地、教室、宿舍等生均占用量都有不同程度地快速下降,急待重购、新建和扩建。建设需要投入大量资金,但是,公办高校多年来一直依靠财政拨款,国家财政投入远远没有跟上扩招的步伐。高校自筹资金能力较弱,远不能满足大规模改扩建资金需求,而银行出于风险规避和利益追逐的考量,看好公办高校国有身份,向高校抛出“橄榄枝”。高校借款大兴土木,短短5年时间校舍面积增加了3.2亿平方米。二是信贷行为缺乏科学论证,信贷资金使用缺乏有效监管。由于贷款搞建设过程当中高校主管部门缺乏必要的政策引导和财力支持,高校领导层缺乏必要的理智规划和冷静应对,信贷资金使用缺乏必要的预算控制和使用监督,导致投资决策不同程度地出现偏差或资金使用效益低下,普遍出现了建设资金超出学校有效支付能力,突破“以收定支”预算控制,不断扩大贷款规模,银行债务不断攀升。

　　(二)高校巨额银行债务风险分析

　　2008年以后,高校渐进还贷高峰期,潜在风险和威胁陆续浮出水面。一是资金周转困难,负债陷入恶性循环。由于筹资行为缺乏整体计划性,长短期贷款结构不合理,还款时间过于集中,致使资金不时出现周转困难。高校负债超过了一定的承受能力,正常支出过度依赖于银行贷款,部分高校陷入了借新还旧、拆东补西的恶性循环。据悉,某高校仅还贷利息一年就要5 000多万元,学费收入仅够利息支出,负债金额超过本校全年收入总额,学校财务正常资金运转受到极大挑战;2007年初,吉林大学也在网上公开征集解决财务困境之策。二是影响教学、科研正常业务开展和长远发展。2007年下半年,国家实施紧缩银根政策,有高校财务处长反映,“三分之二时间用于跟银行打交道,既要应付还款又要筹措运转经费”;近年来,不时有高校采取科研经费报销打白条、内部职工集资、以职工名义为学校贷款等非常规措施,这在一定程度上影响了高校正常教学、科研业务的顺利开展。长此以往,对高校科学发展将构成极大威胁。

　　二、化解高校银行负债的有益探索

　　(一)江苏省

　　2007年,江苏省通过“三三制”化解100多亿元高校债务。2008年11月,省政府召开推进省属高校化债工作会议提出,充分发挥公共财政政策导向功能,力争用5年左右时间,有效减轻高校过重的债务负担,将债务风险降到合理区间。措施有三:一是抓紧制订化解债务具体方案。统筹考虑,区分轻重缓急,制订计划,对组织领导、资金筹措、监督检查等环节作出安排。二是认真落实化债资金。高校从学费收入、老校区置换收入和产学研合作收益中筹措经费,省财政安排专项经费给予定额补助。三是严格控制新增债务。

　　(二)山东省

　　2007年,山东省针对28 所省属高校银行贷款问题,教育厅、财政厅、人行济南分行、山东银监局联手,采取财政加大投入、银行变短期贷款为长期贷款、加快推进土地资产置换等措施化解高校贷款风险。山东省财政安排专项资金逐步提高生均拨款定额;银行对高校实行“一校一策”差别化管理:符合条件但贷款期限不合理的,尝试将短期贷款调整为长期贷款;超过警戒线的,严格控制贷款规模,确保按时还息;已形成不良贷款的,实施债权保全和风险化解措施,减少损失;贷款涉及多家银行且数额较大的,采取银团性授信俱乐部方式。2009年1月10日,山东省首家高校(济南大学)授信银行俱乐部成立。

　　(三)江西省

　　针对全省56所公办高校中有45所向银行贷款129.27亿元的状况,江西省大力增加财政投入,2007年安排15亿元帮助高校化解债务风险;2007年起,“十一五”期间高校经费按原有基数每年增长10%,连续5年将全省普通高校生均定额拨款每年提高200元。2009年初,新增1.2亿元对生均拨款标准偏低的高校进行专项补助;3月,学信网报道,江西省已筹措化债资金46.19亿元。近年来,南昌大学在新校区建设过程中累积了27亿元债务,通过老校区土地置换、省政府专项资金支持等措施已化债三分之一以上。但由于剩余银行贷款大部分在三四年内到期,面临较大资金压力和债务风险,2009年3月,省政府协调国家开发银行联合建设银行、中国银行和中信银行为其提供总额12亿元、贷款期限为16年的银团贷款。

　　(四)辽宁省

　　2007年以来,辽宁省利用国家开发银行15年还款期、3年宽限期和利率下浮10%的中长期贷款置换了省属37所高校在商业银行的63.5亿元短期贷款,2009年初,70%左右的辽宁高校实现了债务“短转长”。同时,鼓励高校通过资产置换、吸引社会投资等途径化解高校债务压力。

　　(五)教育部

　　2005年,教育部推出贷款风险控制模型对部属高校新增贷款进行审批和控制。2008年8月,教育部提出将对“武汉城市圈教育综合改革国家试验区”高校债务化解专项经费给予倾斜。2009年初,教育部首次将“化解高校债务风险”列入教育部年度工作要点;9月23日,教育部、财政部联合召开减轻中央高校债务风险视频会议,部署中央高校减轻债务负担、化解债务风险试点工作,强调试点工作坚持“明确责任、财政奖补、公平合理、化解风险、构建机制、试点推开”的原则,通过合理投入财政专项资金,支持和引导中央高校充分挖掘自身潜力,制定切实可行的化债目标和化债方案,大幅度降低贷款规模,化解债务风险。当年遴选部分中央高校先行试点,取得经验后逐步推开,为推进全国高校减轻债务负担工作提供借鉴。这无疑是一重大政策利好消息。但据了解,试点经费非常有限。

　　三、化解高校银行债务的对策建议

　　(一)政府部门:加大财政投入,加强科学监管

　　1.加大财政投入,完善信贷关系,改革高校财会制度

　　总结完善各省和教育部化债措施所积累的经验,加快速度、加大力度推进化债工作。在试点全面铺开以前,建议:一是尽快承担起扩招的责任(欠账),增加财政投入,加大教学设施项目拨款,对已形成的项目贷款实行贴息;二是承担起原由高校承担的“不让一个学生因家庭经济困难而辍学”的经济责任,协助高校扭转“巨额负债与学生大量欠费并存”的局面,协调银行做好助学贷款工作;三是完善高校信贷政策,建立高校融资担保机构;四是协调建立银校合作关系,给予高校贷款利率优惠政策,对高校原有贷款进行债务重组;五是改革高校财会制度由收付实现制为权责发生制,将贷款纳入高校收支管理和会计报表。

　　2.建立健全制度体系,加强资金使用监管

　　高校负债规模过大与主管部门缺乏宏观引导和监管有直接关系。建议:一是建立高校银行举债过程监控审批制度,健全校园基本建设项目投资审批制度;二是加强贷款资金使用管理和审计监督,将贷款资金使用审批纳入审计范围,予以重点关注;三是承担扩招以外的合并、评估、检查、验收等监管行为政策成本;四是有多少钱办多少事,不再要求高校就资金设施等进行“假配套”;五是实事求是地对待高校后勤社会化改革中的收费问题,不拿老标准衡量新情况;六是完善中央部门预算编制程序和方法,克服预算“两张皮”现象。

　　3.允许高校进行土地置换,鼓励高校合理开发自有资源

　　对高校土地置换问题,政府应出面协调相关部门统一政策,给予税费减免等优惠措施以鼓励高校利用好、开发好自身闲置资源。近几年,江苏、河南等省制定《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》,提出了土地置换办法和优惠措施,江苏规定“高校所在地省辖市政府按照城市建设规划和土地利用总体规划,对置换出来的老校区组织上市交易,并尽可能获得较高收益……高校老校区置换收益主要用于偿还新校区建设债务”;河南提出“各地政府要及时将高校老校区土地出让所得资金按规定上交财政部分全额返还高校,用于新校区建设。”

　　(二)高校:多渠道筹措和规范使用经费

　　高校财务工作总体思路应是:科学预算,多方筹资,严控支出,加强管理,保障高校各项事业科学发展。

　　1.科学统筹,不编赤字预算

　　预算控制是高校控制的重要方面,它包括财务规划、收支计划、投融资等各项经济活动。一是制定学校中长期发展规划以指导高校正确处理长远发展和维持运转之间的关系,指导学校收支预算的编制;二是建立预算刚性管理机制,成立预算编制领导和工作机构以指导和协调预算编制、执行和监管,维护预算权威性;三是改进高校预算制度,将高校贷款资金纳入学校整体预算管理;四是贯彻《高等学校财务制度》,严格遵循“量入为出,收支平衡”的原则,不编赤字预算;五是根据自身财力和借款规模合并编制综合财务预算,及时、客观、真实地反映借款规模和支出需要;六是制订切实可行的还款计划,还款资金纳入支出预算,根据债务规模和贷款期限,按比例提足准备金,保障按期偿还债务。

　　2.全力组织收入,拓展筹资渠道

　　从收入预算编制入手,挖掘可利用资源,多方培植财力,增强资金自筹能力和调配控制能力。一是积极争取上级财政拨款和各类专项资金;二是对各项校内收入做好催缴,保证按预算及时足额入账,能够扩大收入的决不打埋伏,不能完成预算的按程序严格审定;三是组织做好国家助学贷款和助、补、减、免等配套工作,切实做好学生收费管理工作;四是深入落实“收支两条线”和各级人员经济责任制;五是及时清理往来款,催缴暂付款和借出款;六是用好国库账户资金、专项资金的同时,合理调配和使用各项资金,从严控制银行贷款使用规模;七是吸引社会财力投入教育联合办学;八是借鉴BOT项目融资方式搞后勤设施建设,通过转让基础设施项目经营权推进TOT方式筹资;九是成立高校教育基金会,吸纳社会捐助资金支持高校事业发展。

　　3.严格支出控制,强调资金使用效益

　　管理出效益。无论办学资金紧张与否,支出的合理控制和资金的有效安排,都应为统筹学校各项事业协调发展作出贡献。一是日常支出非常频繁和杂乱,在高额负债的情况下,学校各项支出资金的安排更应本着“保障重点支出、严格控制一般性支出”和“注重效益、防范风险”的原则,正确处理发展与稳定的关系,合理控制支出规模;二是加强校园基本建设的规划、论证、审批和执行控制,加强能源运行、医疗报销支出等的管理,规范科研经费、“修购专项”、“985工程”等专项资金支出使用管理;三是突出强调资金使用效益,加强内部审计,将各单位经费、各专项资金(尤其银行贷款资金)等的使用是否规范、效益发挥好坏等作为审计的重点。

　　4.加强财务管理,科学考核评估

　　一是规范支出审批程序,强调“一支笔”负责制;二是建立超预算预警机制,对超限额的项目需报分管校领导审批;三是加强信息化建设,发挥信息化在预算管理中的作用;四是克服预算信息不对称影响,解决预、决算“两张皮”;五是建立预算绩效后评价制度,由财务、审计部门协同预算管理委员会考评小组进行考评;六是建立预算绩效后评价结果使用制度,结果的使用是后评价的重要内容;七是将审计部门对各部门支出预算执行情况的评价结果纳入单位负责人任期考核和经济责任考核范围;八是将预算执行情况考评结果纳入党风廉政建设和廉政风险防范管理过程。●

　　【参考文献】

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　　[3] 王玉斌,张树彦.完善收支预算管理,保障高校健康发展[J].会计之友(中旬刊),2009(2).

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