简介：当前，非税收入日益成为各级政府财政收入的重要组成部分，在地方经济建设及社会各项事业发展中发挥着重要作用。但是，我国在政府非税收入的管理和使用上仍存在许多不合理的因素。因此，不断完善和规范非税收入的征管就显得愈加的紧迫和重要。本文首先介绍了政府非税收入的概念，随后阐述了政府非税收入征管中存在的问题及其产生的影响，并对问题的成因进行了初步的探讨，在此基础上，就如何进一步规范和完善非税收入的征管，从审计监督的视角提出了一些建议和对策。

　　关键词：非税收入；管理；审计

　　一、非税收入的定义、实质及分类

　　非税收入，是相对于税收而言的一个新的概念，顾名思义是除财税部门征收的税收收入和职能部门依法收取的涉税收入以外的其他财政性收入。在2003 年5 月发布的财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的文件里，第一次对非税收入的概念提出了一个较为明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 非税收入的实质是指除税收之外，政府为了满足社会公共需要，凭借社会公共权力（含国有资产、资源所有权）、国家信誉并征得社会公众认可，在履行政府管理社会职能与提供准公共产品或服务的过程中以法律、法规的形式向社会公众收取的货币资金。它是政府收入的组成部分，是国家参与国民收入分配与再分配的一种形式。

　　按照非税收入性质的不同，可以将其大致划分为五大类：（1）负外部效益矫正性非税收入，包括排污费或排污超标费，对某些高能耗和可能引发公共风险行业或行为的限制性收费等；（2）成本补偿性非税收入，包括使用费和某些规费，证照性收费等；（3）资产资源性非税收入，包括特许权收入，国有资产经营、转让收益，国有矿藏、森林、滩涂开采费等收入，资产利息，租金收入，国有土地有偿使用收入等；（4）行政司法管理性非税收入，包括罚款、罚没收入，工商、司法收费，政府性基金，特许经营等；（5）其他非税收入，包括铸币税收入，彩票发行公益金，赠与收入等。对非税收入进行分类，有助于加深我们对非税收入概念的理解。

　　二、非税收入征管中存在的问题及其影响

　　由于非税收入调动了地方、部门的理财积极性，“十五”以来，我市的非税收入有着较快的增长速度，收入规模不断增加，为地方经济发展提供了物质基础，缓解了地方财政压力，为经济建设和社会事业发展发挥了积极的作用。但是，于此同时，政府非税收入管理深层次的矛盾和问题不断暴露，这些矛盾和问题突出表现在：

　　（一）非税收入存在二次分配现象，预算约束力不足

　　已经纳人预算管理的非税收人基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准的程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收入更大的部分没有纳人预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划，对于其分配使用并不提出详细的方案，留待年中或年末时进行分解，形成事实上的主管部门二次分配和整个年度预算的调整，预算的约束性不强，预算执行随意，预算追加频繁，削弱了年初预算的严肃性，导致预算缺乏刚性。

　　（二）非税收入征管分散，征收体制尚未理顺

　　非税收入征管过于分散，资金管理不到位。目前，行政事业收费、政府型基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定，而非税收入征收主体是各级行政事业单位和社会团体。征收主体过于分散，形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。与此同时，非税收入征收体制尚未理顺。目前非税收入的征收在一些部门还是条条管理，以地方为例，市县有关部门征收非税收入后全部和部分上缴省，相关经费也由省直接下拨。这样就带来了非税收入征收管理与同级财政部门脱节，而上级财政对此有时也鞭长莫及，容易形成盲区，给非税收入的征管带来困难。

　　（三）非税收入统筹不到位，未实现收支脱钩，支出管理相对薄弱

　　非税收入资金政府统筹不到位，从实际来看，非税收入的“小头”实现了预算管理，“大头”实行财政专户管理，政府统筹的资金占全部纳入专户管理的资金的比例不高，而且一旦部门当年超收较多，往往就会以各种方式减少政府统筹资金。同时。执收执罚部门上缴的非税收入与其支出安排挂钩，“收支脱钩”并未真正落实。单位往往把扣除政府统筹的后的非税收入视为己有，支出过程中，按照本部门的要求使用，随意性较大，非税收入使用上不规范的地方较多，甚至一旦财政部门考虑对单位在财政专户的年度收支结余予以统筹的话，单位往往会虚增用款项目，造成了财政资金的更大浪费。

　　（四）非税收入相关法制不够健全， 监督有待进一步加强

　　目前，非税收人从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收人虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收人管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收人管理上处于被动状态，特别是对非税收人管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

　　非税收入管理中存在的上述问题，对政府财政以及社会经济产生了一定的负面效应，造成了收入流失、分配失控、监督失灵，影响了政府职能正常发挥、财政经济的健康运行以及发展环境的优化，这些影响主要体现在：

　　（一）加重了企业和社会负担。不合理的收费增加了企业和居民的负担，特别是加重了企业的负担。由于收费属于硬性征缴，而不管企业是否实现了销售收入和利润，往往使得困难企业不堪重负，导致企业缺乏市场竞争力，有的企业甚至倒闭破产，构成了对税基严重的侵蚀，从而大大减少了国家税收收入。

　　（二）减少了政府财力， 削弱了政府宏观调控能力。现行的非税收入除少数项目纳入预算内管理， 其他大部分纳入财政专户管理。非税收入虽说能调动各单位、部门及地方政府的积极性， 但是资金数额巨大的非税收入，长期分散在各部门、各单位之内，游离于财政预算管理之外，减少了政府可支配财力， 削弱了政府的宏观调控能力。

　　（三）加剧了社会分配不公，造成政府行为的扭曲。一些收费项目多的行政部门，往往将收费当作本部门主要的目标，而非税收入大多用于项目建设和非生产性建设及本单位自身的日益增长的经费开支，却忽视了政府管理服务职能的发挥，导致了政府行为的扭曲。同时，由于收费项目、收费规模与单位的利益正相关，也容易导致部门间的权力、利益矛盾冲突。

　　三、非税收入征管中问题的原因分析

　　非税收入管理里中存在的这一系列问题以及其产生的负面影响，究其原因，主要有以下几点：

　　（一）理论认识上产生的错误

　　收费是伴随着政府履行社会管理职能和弥补市场缺陷的过程而产生的副产品，是配合实现政府职能的一个必要经济手段。由于在收费理论认识上的错误，将非税收入这一手段当作目的，因此在政府财力不足时，把收费作为政府筹资的办法，并作为筹资政策出台。同时，收费是以国家的公共权力为依托，在政府履行职能的过程中收取的必要费用，所有权应属于国家，管理权属于财政，使用权属于政府。而在我国，由于长期以来实行计划经济，在计划经济体制下政府收费主要以预算外资金的形式存在，所以在人们的思想观念中，非税收入的所有权属于部门、单位，使用权和管理权都属于部门、单位。在这一错误观念下，致使政出多门，收入和支出使用随意性大，失去控制。

　　（二）地方财权与事权的不对称

　　1994 年的分税制改革虽然取得了很大的成功，初步建立了适应社会主义市场经济的公共财政体制框架。但在这个体制下并没有建立起完善的中央税收体系及独立自主的地方税体系，中央与地方的财权、事权划分不清晰，没有形成科学、规范、有效的转移支付制度。所以，长期以来，地方政府存在财权与事权不对称的现象，地方政府事权大，财权小，掌握的财力少。据统计，1994 年至2006 年期间，中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同时期，中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下，事权并没有相应减少，出现严重的不对称。为了保证地方各项事业的发展，地方政府、部门和行政事业单位就选择了靠公共权力，通过非税收入筹集资金，来解决财力不足问题。

　　（三）审批收费依据的不科学

　　一般说来，审批收费以法律法规为依据。但是，现有法律法规对收费范围界定的不严格，对具体征收标准也没有明确、具体的规定，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的规定。而实践中，由于政府非税收入执法部门多，收费环节多，数量庞大，政府对总体情况把握不够。于是，一般就由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定，弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。在具体操作上，财政部门往往将收费作为抵扣单位核拨经费的资金来源，实际是纵容了一些单位进一步向市场收费。

　　（四）单位、部门利益的人格化

　　现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除一定比例后，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多。二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密。同时，随着我国市场化进程的全面推进和不断深化，“理性经济人”的思想在改变着人们的理念和行为方式，即人们都在追求自身利益最大化。客观地说，这种思想理念的转变是走市场经济的一种必然。在这种社会思想观念以及收费体制与单位利益紧密相连的背景下，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，为保住和扩大既得利益，单位、部门利益的人格化导致了非税管理中的一系列问题。

　　四、完善非税收入征管的审计对策

　　加强非税收入的规范化管理， 对保障政府正常运转、促进社会经济事业发展具有重要的意义，而强化对非税收入的审计监督则是实施规范管理必不可少的一环。加强对政府非税收入的审计，对进一步加强非税收入管理，完善部门预算编制和国库集中支付制度，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。

　　加强政府非税收入审计，能够筹集相当规模的财政资金，支持地方经济建设，促进社会生产和文化教育等社会事业的发展，维护人民群众的根本利益。加强政府非税收入审计，能够为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境，从源头上防治在非税收入征管方面的腐败行为，为地方经济发展提供一个稳定的社会政治环境和廉明的行政执法环境，是治理和优化经济发展环境的重要举措之一。加强政府非税收入审计，能够推进财政改革和公共财政体制框架的建立的重要手段。对非税收入管理尽快进行规范，健全法制，集中征收，统筹安排，强化管理，这样就可以为实行部门预算和综合财政预算奠定良好基础，有助于公共财政体制的建立以及政府采购、国库集中支付等其他财政改革的成功。加强政府非税收入审计，规范和加强非税收入管理，不仅能够从一定程度上简化行政审批手续，规范政府收费行为，而且能够进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，从而增强政府宏观调控能力。

　　强化对非税收入的审计监督，可以从以下几个方面入手：

　　（一）加强非税收入项目的合法性审计

　　通过对本级政府各部门单位预算执行或财务收支审计，审查各项非税收入项目的设立是否符合规定。非税收入项目应按照如下规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院或国务院财政部门及省政府的有关规定。在审计中，可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来审查认定相关单位的合法性。

　　（二）加强非税收入政策执行情况审计

　　非税收入政策执行情况的审计是非税收入审计的一项重要内容。应重点审计执行国家统一政策、各项制度的情况，主要包括：有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限，有无停征应征非税项目，有无随意设立非税收入项目，有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入，有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目等问题。具体做法上，一是通过本级预算执行审计，加强对财政部门贯彻国家非税收入政策的执行情况和非税收入管理情况的审计监督， 达到督促财政部门严格执行国家财政政策，规范管理的目标。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法， 将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，真正做到非税收入的征收与使用分离；二是通过对下级政府财政决算审计，加强对执行国家非税收入政策和非税收入预算级次管理的审计监督，督促下级政府严格按国家财政政策征收、管理、使用各项非税收入，按规定预算级次划解各项收入。

　　（三）加强对非税收入收缴管理模式的审计

　　在对财政部门以及非税收入相关执收执罚部门的审计中，应加强对非税收入收缴管理模式的审计，主要包括三方面：一是加强对非税收入数据库的计算机审计，当前财政部门以及非税收入相关执收执罚部门都在对非税收入进行信息化的改革，设计构建一个基于财政网、银行网、政府网等网络平台的管理先进、高效可靠的非税收入管理系统，该系统将会包括非税收入项目库、非税收入的征缴记录及相关信息等等。所以，及时关注这些信息化改革，并加强对非税收入数据库系统的计算机审计，显得尤为重要。二是加强对非税收入票据的审计，我市目前执收非税收入使用的票据是《非税收入一般缴款书》，《非税收入一般缴款书》是执收非税收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，是审计的重要依据。对非税收入票据进行审核时，要重点关注执收执单位是否有利用非经营性专用收款收据执收非税收入形成单位“小金库”，非税收入票据使用是否超出规定范围和收费标准，是否存在无票据或不使用规定的收费票据收费，是否擅自转借、转让、买卖、代开、销毁、涂改、丢失收费票据，是否将行政性收费票据作为罚款票据和单位往来结算票据等问题。三是加强对非税收入账户的审计， 账户是非税收入的载体，所以审查执收单位的账户情况，更具有现实意义。审计中，从账户入手审查非税收入，通过审查被审计单位提供有关账户情况、银行账簿及银行对账单，向领导及相关业务科室有关人员了解情况，对关联单位和下属单位进行延伸审计，由人民银行协助提供执收单位的开户银行等手段，来了解执收执罚单位的开户情况，并重点关注是否存在非税收入执收执罚部门多头开户，另立账户或将非税收入存入其它账户的问题。

　　（四）加强对非税收入的专项审计或审计调查

　　在例行审计之余，积极开展对非税收入的专项审计或审计调查，可以及时揭露在非税收入征收、管理、使用中存在的突出问题和效益情况。针对专项审计或审计调查中发现的问题，深入分析其产生的原因和引起的后果，并从法规、制度和政策上提出有针对性的审计意见和建议，可以为更好地发挥审计在非税收入管理中的监督作用，为构建和完善社会主义公共财政管理制度做出贡献。

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