2009-07-13 13:37 来源：李奇 程波
摘 要：财务预算是合理安排调度资金、优化高职院校资源配置的重要措施和保障，本文主要从预算的制订、监督、考核及制度保障等方面，对高职院校的财务预算管理进行探讨。
关键词：高职院校；财务预算；编制；执行
1 财务预算的重要性
加强高职院校财务预算管理，对于学校合理地筹措、分配和使用办学资金，促进高校的发展，具有重要的意义。
一是参与市场竞争与协作的必然要求。通过财务预算管理，有利于加强对高职院校收支活动的管理，保证学校各项资金的合理有效使用，有利于学校以平等的法人地位参与市场活动，淡化计划经济时代下完全的指令性管理方式，在人才培养、教学科研和校企（校）合作中进行合理定位。同时，也有利于国内高职教育与国际的接轨，提升高职教育的竞争力。
二是增强学校办学实力的要求。市场经济条件下，高职院校如何能依托政策支持争取生源，在激烈的竞争中脱颖而出，最重要的是提高办学质量，增强竞争实力。科学的预算管理工作模式将引导学校强化内部管理，不仅可提高学校在市场经济中的生存能力，而且可带动高校科研水平、教学质量等方面的提高。
三是提高教育经费使用效益的要求。高职教育具有培养高素质的职业专门人才和为经济发展服务的双重作用，客观上要求教育资源在校际间合理流动和高效配置，要求建立一种科学、合理的预算管理模式，以合理的支出标准作为预算拨款的依据，使有限的资金发挥最大的效益。通过财务预算管理，强化预算的约束性，进一步增强学校的预算管理责任。
2 现状及存在问题
从目前高职院校财务预算编制和执行情况来看，主要存在以下几个问题。
2.1 在思想上对财务预算理解与认识不够
部分高职院校缺乏自主办学的法人意识，认为财务预算管理只是一种表面的形式工作，缺乏科学有效的财务预算管理及监督机制，没能将财务预算管理的责任落实到位。财务部门缺乏科学理财的主动性和积极性，预算按上级批准的计划编制，停留于传统的“报账型”会计层次，习惯于记账、算账、报账，提供的基本信息仅限于历史数据，没有深入对全校账务活动进行预测和分析，使预算管理流于形式。同时，其他部门也孤立的认为预算管理只是财务部门一家的事，造成预算项目、编制和控制预算只由财务部门完成，各职能部门只是提供一些简单的部门经费支出计划。
2.2 预算编制不合理
（1）缺乏兼顾长、短期目标的协调与整合。高职院校的预算一般是接年度编制，为力求维持年度收支平衡，较少考虑学校的长期发展目标。在编制预算过程中缺乏长、短期目标的整合思想，参与预算编制的一般为与财务直接相关的人员，缺乏对学校运行及建设发展与预算的关联进行研究，编制预算人员对纷繁的业务活动及变化情况的了解有较大局限性，缺乏缜密、科学的论证，从而造成长期发展目标和年度预算的脱节。
（2）编制的方法不恰当。据了解，现行预算分配主要采用“基数加增长”的分配办法，这种预算方法比较简便，但却不符合公平、规范和透明的原则。由于是以过去的水平为基础，实际上就是承认过去是合理的，无需改进，因循沿袭下去，容易造成自愿浪费及预算的不足。虽然在原有基础上有所调整，但随意性较大，缺乏对申报的预算数据进行调研分析，编制出的预算分配方案不合理。
（3）机构设置和人员配备不合理。大多的高职院校都是由原来的中专院校升格过来，财务部门还是维持过去的结构，机构设置不符合高校新要求。没有设立专门从事预算计划、预算分析的内设机构，缺少专业人员。部分高职院校会计人员虽为数众多，但知识水平参差不齐，知识结构老化现象明显，从业人员的业务单一，专业知识面窄，参与管理与分析研究的能力欠缺。
（4）预算内容缺乏完整性。通过了解，部分高职院校部门从小团体利益出发，截留收入，没将所在收入及相应的支出全部纳入到整体预算中，致使这一部分资金脱离了预算的监督管理，使预算收支口径与会计核算口径难以统一，对预算执行的考核缺乏可比性。
2.3 预算执行和监督不严格
（1）预算执行不严格。财务预算工作具有较强的严肃性，各项经费收支应按部门预算来执行。但在实际工作中，部分领导缺乏全局观念，未按预算安排使用资金，随意批经费，任意扩大开支范围，提高开支标准，造成预算变更频繁，预算执行刚性不强。造成执行与预算脱离成为普遍现象，预算的控制作用被弱化。
（2）执行预算监督不力。预算确定后，应接受各部门的监督。许多高校在预算管理方面只注重预算的编制和执行，对预算下达后的执行情况和进度缺乏监督，使预算运行效果成为盲点，致使监督不利，往往造成执行预算和编制预算不一致的局面。
（3）考核和激励不够。因为财务预算的考核和奖惩措施落实不到位，也成为影响预算目标不能很好实现的重要原因。在考核时，被考核方强调客观因素的影响，故意回避主观方面的原因。而考核方则常常掺杂太多的个人感情去评价被考核方；同时预算管理的激励机制还没有形成，没有将预算管理工作与学校年度考核和奖惩结合起来，超支没有控制和惩罚，节约没有奖励。
2.4 预算管理制度不健全
许多高校尚未建立预算管理制度，有的虽然有了预算管理制度却有章不循，随意更改，预算形同虚设。由于编制时间及指标下达的滞后，根本不可能进行事前控制；事中，没有制定有效的控制制度，使得无章可循；事后，对预算执行情况的分析不够详实。没有建立相应的监控、分析和评价制度，难以准确、具体地分析评价各部门的各项预算经费，也难以正确、完整地评价资金的使用效益，对各部门的预算执行情况和问题，财务管理部门心中无数。制度的缺乏造成有些学校的部门收费没有经过教育、财政、物价有关部门的核准，自立项目，自行提高标准；收费没有使用财政部门统一印制或监制的收费票据，而是使用自制票据收费，或者有些收费干脆不开收据，没有明确收费管理部门；有些收费没有纳入学校财务部门统一核算，按照“收支两条线”规定进行预算管理，而是坐收坐支，进行体外循环。
3 对策分析
3.1 创新预算管理理念
《高等学校财务制度》制定了统一的预算编制原则和方法，将高校的全部收支作为预算统一管理的对象。财务人员要加强学习、转变观念，加强预算管理。财务部门要将目标管理方式下的预算转变为过程管理，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现预算向微观管理层次的延伸。高职院各部门也要改变各自为政的观念，预算管理是高职院的全局性工作，自觉接受财务部门的全过程预算管理是为了各部门更好地执行学校预算。高校预算管理应引入绩效预算的思想，即根据成本——效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额的大小。高职院在编制预算时，应从学院的全局出发，既要考虑学院事业发展和建设的需要，又要考虑学院财力的可能；既要保证重点，注重效益，又要向教学、科研倾斜，进行综合平衡，统筹安排学院的各项资金，全面反映学院的财务收支情况和总体规模，确保高职教育事业的可持续性发展。
3.2 强化预算编制过程
（1）健全预算编制机构。在新形势下改革高校财务机构的设置，强化财务预算管理职能，实现由会计核算职能向财务管理职能的重心转移，提高财务管理的水平。在财务部门内设机构可以这样设置：综合管理科，负责财务综合分析和管理职能；预算计划科，承担学校预算的编制、执行、监督、分析及票据管理等工作；资金管理科，承担资金的调度、调控、核算、项目资金使用效益分析等工作；收费管理科负责全校的各项收费工作；会计核算科，承担日常会计核算、经费收支分析等工作。此外，还应该在财务部门的指导下，组织各职能部门都参与预算的编制过程，明确双方的职责，实现部门之间的良好协作。各职能部门可根据其工作职责范围、业务量和年度工作目标，详细提出经费预算的项目和支出内容。财务部门对各部门提出的预算进行核实，包括查阅资料、进一步了解情况，以便对各部门提出的项目内容加以确认和汇总。
（2）高校财务预算编制原则。《高等学校财务制度》规定，高职院编制预算必须坚持“量入为出，收支平衡”的总原则，支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则，不得编制赤字预算。根据《预算法》、《预算法实施条例》和国家预算的有关规定,高校财务预算属于部门预算。其编制应贯彻以下原则：①民主理财与专家理财相结合的原则；②贯彻党和国家方针政策的原则；③成本效益原则；④统一管理、分级负责原则。
（3）高校预算编制的依据。①《预算法》《预算法实施条例》和国家有关预算编制等法律、法规；②国家和教育主管部门制定的高校发展规划、国家财政对高校投入的中长期发展规划和有关的财政经济政策；③财政主管部门对编制本年度预算的指示和要求；④学校上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；⑤学校的预算管理职权。
（4）合理选择预算编制方法。在预算的编制方法上要改变以往“固定预算法”、“定期预算法”编制预算方法，将“弹性预算法”、“增量预算法”、“零基预期算法”、“滚动预期算法”应用到预算编制之中，实现各方法之间的优势互补，以适应学校发展的需要。要实现财务预算内涵的扩大化，将涉及到的各项工作计划和任务，涉及到的各个单位和职能部门，纳入预算体系，实行全面预算法。并以长期目标为指导，将预算期逐渐向后滚动。对所有的预算项目以零为基底，通过调研和征询，逐项审议各种费用开支的必要性、合理性及开支数额的大小。专项经费预算按项目经费的特点尽量实行“零基预算法”和“滚动预期算法”。
（5）细化预算编制内容。各项预算内容应由学校各单位、各部门提出申请上报财务部门，由财务部门结合预算年度总收人情况逐项按项目的重要性、必要性来确定预算内容、安排预算资金。首先，对人员支出预算实行定编定员定额管理，按国家政策、单位分配制度据实编制，日常公用支出应实行指标量化管理，制定合理的定额标准，使各项预算支出规范化，有标准可依，减少预算分配中的人为因素。其次，根据学校的事业发展规划，按照轻重缓急进行排序，结合学院当年财力状况，优先安排急需、可行的项目，期内结余项目自动滚存至下期。从项目立项、申请、审核、实施到绩效考评等环节对项目进行全程管理，并做好信息的更新、完善工作，使专项建设目标和学院总体规划相适应，提高专项资金的使用效益。
3.3 加强预算执行过程的控制
财务预算在执行过程中，财务部门应严格执行高等学校财务制度的有关规定，维护预算的严肃性、有效性，避免预算的随意追加和调整。预算执行必须公开化和透明化，在预算执行时，应根据预算执行计划下拨各单位、各部门的预算经费(日常维持经费基本上是分期下拨预算数)。对于确需追加或调整的项目应慎重处理，并严格履行预算追加程序。由于预算变动必然影响到工作计划的调整和工作目标的实现，因此预算调整应由有关机构充分讨论研究，报校（院）最高决策层审批，以便对全校工作安排做出通盘考虑。
在预算执行过程中，要定期追踪、检查和分析，及时掌握预算收支情况，并将信息反馈到决策部门，发现偏离预算指标的问题，应及时与相关部门沟通研究解决，确保年度预算收支平衡。首先，财务部门应加强对预算执行过程中收入预算和支出预算的监督，对承担收入目标任务的部门、院系，要监督其收入状况，确保资金及时足额到位；对支出预算的监督，主要体现在完成工作任务的过程中对预算金额、财经纪律、财务制度的监督。对超预算、无预算的支出，财务部门有权拒绝执行。其次，学校内部审计部门应发挥其监督作用，监督的范围包括预算的执行者和被执行者。预算执行的监督除了受广大教职工的约束外，还要受到会计师事务所和审计部门的监督。
3.4 分析细化预算执行结果
建立预算的考核和绩效评价体系党的十六届三中全会决定提出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”。预算的考核以预算为标准，衡量预算执行主体的执行结果，评价其业绩，根据奖惩办法给与奖罚。
预算期结束，学校财务部门要对预算执行的效果、执行差异进行分析，编制预算结果报告，找出存在的问题，提出改进措施，以促进预算管理水平的提高。为了体现预算管理的权威性，必须对预算执行的结果进行考核。如果没有以预算为基础的考核，预算就会流于形式，失去控制力。首先，根据分析的目的和内容选择适当的分析方法，对预算执行结果进行定量分析，做出客观、正确的评价。其次，需认真总结当年预算分配执行中存在的问题，从中分析财务决算与财务预算执行情况差异，对预算收入完成情况和预算支出运行情况有一个比较全面详细的对比和分析，并撰写相应文字说明。
3.5 建立预算管理制度
财务预算的制订和执行，必须靠建立一系列管理制度来约束和保障。预算管理制度应根据教育部文件的要求，建立起相应的预算管理经济责任制，使学校的预算一经正式确定，就成为学校经济工作的指挥棒。建立有效的内部控制制度，提高预算的约束力有效的内部控制系统对加强财务管理、防止乱收乱支遏制消极腐败具有很重要的作用。
各部门必须按照管理层次将组织收入、控制支出的权利和责任落实到岗位，落实到人，各司其职，各负其责。要有明确的奖罚制度，真正建立责、权、利相结合的行之有效的经济责任制。首先要建立健全防止乱收费、私设小金库的各级经济责任制，明确责任，划分责任范围，从学校领导到财务、审计监察部门的负责人，到全校各系部处室单位负责人，都要严格履行各自职责，层层防范，层层落实；其次在建立健全经济责任制的过程中，要做到责、权、利三者相结合，奖罚分明；要严格收费审批手续，学校所有收费项目和收费标准，均须报院财务部门审核、备案，所有收费收据，均由财务部门统一向财政部门领取，使用完毕及时缴销，并将实收金额全部收交财务统一纳入预算计划管理，实行“收支两条线”。
总之，预算的执行涉及学校工作的前后左右各个方面，只有调动全校各方力量参与和支持理财的积极性和主人翁精神，建立合理有效的预算制订、执行、监督及奖惩等制度，才能确保预算工作的顺利开展，更好的发展财务预
算的应用功能。
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