新中国成立60年来，国企财务管理模式经历了由政府主导型向市场主导型的转变。从企业主体财务的角度看，国企财务在改革中秉承了计划经济时期成本管理的传统，并越来越注重风险控制，精细化管理是国企财务管理的发展趋势。本文对国企财务改革与发展60年做简要回顾与总结，并在此基础上阐释个人的基本认识。

　　一、1949～1978年的国企财务改革与发展

　　（一）学习前苏联经验

　　新中国成立初期，借鉴前苏联的经验，由财政部对国企实行严格细致的管理。这一时期，国企财务管理的特点是：（1）国企对生产、成本、销售、盈利、固定资产、流动资产等实行定额管理，并按定额计算出各项财务指标，编制财务收支计划，确定上缴额度和下拨额度，按月分季执行。定额内流动资金由财政拨款，超定额部分向银行贷款。（2）基本折旧资金上缴国库，更新改造资金由财政拨款，列入计划执行。（3）利润超过计划数额的部分按一定比例奖励给企业作为厂长基金；完不成计划数额或超计划亏损的，企业应检讨并作说明，经批准后予以弥补或减少支出。（4）财政部代表国家以所有者身份统管国企财务，通过各主管部门的财务司具体实施管理。

　　集中严管的国企财务管理制度适合于当时统一财经的要求，但也存在不足之处：（1）国家管得过严、过细，给企业财务管理带来许多不便。财务会计核算中的账簿设置、成本核算、资产负债表、损益计算及分配等专业核算内容比较复杂，企业难以执行。（2）国企财务决策链条过长、信息不对称，缺乏效率。（3）资金分配与成本开支常与企业生产经营活动相脱节，工资平均分配抑制了企业和职工的积极性。

　　（二）鞍钢宪法

　　鞍山钢铁公司是我国第一个钢铁基地，其管理好坏直接关系到国家经济管理的质量和水平。在企业成立初期，鞍钢也是学习前苏联马钢经验（即以马格尼托哥尔斯克冶金联合工厂经验为代表的一长制），但后来发现，强调领导者绝对权威的管理模式并不符合鞍钢实际，国企财务更需要发挥群众的组织管理作用。从1953年起，鞍钢开始有步骤地加强计划管理、技术管理、经济核算和责任制，并大搞群众核算，将群众核算与专业核算相结合，以群众核算为主。

　　鞍钢企业管理和财务实践引起了中央的高度关注。1960年3月，毛泽东在中共中央批转《鞍山市委关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》的批示中，以苏联经济为鉴戒，强调要实行民主管理，实行干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术员三结合，即“两参一改三结合”的制度。他把“两参一改三结合”的概念赋予鞍钢，并把鞍钢在“大跃进”期间实行的以政治挂帅为核心内容的一套做法誉为“鞍钢宪法”。

　　“鞍钢宪法”影响深远。首先是对企业管理产生了直接影响，许多企业加强了群众在企业流动资金和成本核算中的管理作用，国企财务做到了公开透明。例如，为了改变生产车间之间半成品转移上的不配套和生产资金超储严重的状况，大连机车车辆厂根据车间分工的情况，按车间以组成一台机车所需要的零部件和配件为一个计算单位进行管理。其次是对企业组织机构建设也产生了重大影响，国企一直保留的职工代表大会制度与“鞍钢宪法”密切相关。

　　（三）大庆精神

　　1958年开始，由于“大跃进”的错误、严重的自然灾害以及前苏联政府的背信弃义，国民经济出现严重困难，不少企业利润水平下降甚至大幅亏损。为争取国民经济的根本好转，1961年1月，中共中央八届九中全会正式批准实行国民经济“调整、整顿、充实、提高”八字方针。同年9月，中共中央批准和发布了由邓小平同志主持起草的《国营企业工作条例（草案）》。这期间，国企经济核算和财务管理的工作主要有：清产核资、清理拖欠、落实资金，整顿会计工作，加强制度建设，实行总会计师制度；严格财经纪律，加强财务监督。

　　在这个大背景下，国企财务强调务实和责任感，而不是某种“创新”和“运动”。著名的“大庆精神”就是这个时代的产物。与“鞍钢宪法”相比，“大庆精神”更多地体现在企业财务制度的回归、充实和提高上。大庆油田财务管理的主要内容是：确立以厂部为中心的厂部、车间、班组三级经济核算体系；健全资金分级分开管理和费用包干的责任制体系；摆正专业核算与群众核算的关系，巩固和发展了群众核算。

　　经过几年的努力，国民经济形势迅速好转，国企财务指标也达到或者超过了历史最好水平，国营工业企业成本利润率从1961年的16.2%上升到1965年的30.3%，资金利润率从9.7%上升到20.7%，销售收入利润率则从12.4%上升到20.9%。

　　（四）十年动乱时期的严重破坏和两次转机

　　正值我国国民经济调整取得重大胜利并开始执行第三个“五年计划”之际，1966年发生了“文化大革命”，国企财务管理和经济核算工作遭到严重破坏，财务规章制度被取消，财会机构被强行合并。

　　十年动乱时期，国企财务工作曾出现过两次转机。第一次是周恩来在1972～1973年主持工作期间提出，要清产核资，建立和健全规章制度，严格经济核算，加强财政、财务监督。第二次是邓小平在1975年主持工作期间提出，恢复和健全各项财务规章制度，交流和推广财务管理经验，扭亏增盈，严格控制亏损补贴范围。这两次整顿都取得了初步成效，但最终还是遭到了挫折。

　　二、1979年以来的国企财务改革与发展

　　改革开放以来，国企改革大致经历了三个阶段，即国家对企业放权让利（1978～1984年）、承包经营责任制（1985～1992年）和建立现代企业制度（1992年以后）。在国企改革和发展的每一个阶段，国企财务管理都做出了相应调整。

　　（一）全面整顿和综合治理

　　1978～1984年，我国整体经济运行的特点是计划经济为主、市场经济为辅。这期间先后出台了《中共中央关于加快国营工业发展若干问题的决定》和《关于加强国营企业财务会计工作的报告》，并对企业进行了全面整顿和综合治理，企业在生产经营过程中也发展出一些新的财务管理形式。

　　1.首钢经济责任制。在国家放权让利的指导思想下，企业扩大了经营权和财务自主权，同时也明显感受到了市场压力。为了提高经济效益，企业需要明确内部各单位的经济责任，并将财务管理与各单位经济责任相结合。首钢在这方面进行了有益探索，其做法是：（1）从提高企业经济效益出发，对各厂矿、处室下达“包保”任务，不仅包利润，同时还包产量、品种、质量、合同等多项指标，并把上下左右的协作关系纳入经济责任制；（2）各厂矿、处室开展班组核算，指标分解，责任到人；（3）各单位在承包任务的同时，也赋予相应的权利和利益，实现了权责利的统一。

　　2. 三级经济核算。在财政部发布《关于国营工交企业经济核算工作试行办法》后，国企普遍推行了三级经济核算体系，并在内容和形式上作了新的探索：建立厂内核算制度；改变过去以事后核算和监督为主的框架，将事后核算与事前预测、事中控制相结合；按照小组各项指标完成情况，根据规定的权数评分计奖，提高和巩固了群众核算。

　　3. 全面成本管理。一是全面加强各环节（如预测、计划、控制、核算、分析和考核等）的成本管理工作；二是实行全过程的成本控制，即在加强成本区域控制的同时，加强成本的过程控制。全面成本管理要求在研发、采购、生产、运输、销售等企业生产经营过程加强成本管理工作，要求在生产全过程中加强各车间、生产环节之间原材料、半成品、在产品的投入和转移的管理，明确责任，保证生产进度，防止不合理的结存和丢失，以节约消耗、降低成本。

　　4. 厂内结算中心。一些企业在加强流动资金分级归口管理的基础上，建立了厂内结算中心，以节约资金使用，加速周转。厂内结算中心的形式主要有：以“厂币”和支票为主要流通媒介，加强厂内各单位间的核算；灵活调度资金，减少公司及其所属独立核算厂矿的银行存贷款，加快资金周转。

　　（二）初步形成适应有计划商品经济的企业财务管理体系

　　1985～1992年，中央提出了建立公有制基础上的有计划商品经济和社会主义初级阶段的论述，企业经营环境发生很大变化，原先以完成国家任务为中心的企业财务管理体系开始瓦解，新的企业财务管理体系逐步建立。

　　1. 划小核算单位。划小核算单位（也称分级分权管理）根据企业产品生产的组织形式不同，对非独立生产产品的车间实行车间内部核算，它实质上是三级经济核算的延伸。划小核算单位的表现形式有多种：有的将独立生产一种或者几种产品的车间改组为分厂，实行分厂内部核算；有的按产品生产分工，把车间划小；有的建立了“厂内银行”，加强厂部与各车间（分厂）、车间（分厂）与车间（分厂）之间的核算管理。

　　实践证明，划小核算单位对深化改革、搞活经济产生了积极的影响：调动了基层单位和职工的积极性，提高了成本核算准确度，增强了员工改革与管理意识。当然，划小核算单位也有其适用条件。首先，“划小核算单位”概念较为含糊，核算单位应小到什么程度不易分清；其次，“划小”的条件和标准不好把握。实际上，并不是所有类型的企业都适合划小核算单位，如果核算单位过小，生产失去节奏，企业内部交易费用增加，经济效益不仅不会提高，反而会下降。

　　2. 创新方式方法。从20世纪80年代初期开始，一些企业开始运用全面经济核算、价值工程、量本利分析、目标管理、市场调查与预测、ABC管理法等现代财务管理方法，取得了初步成效。此外，信息技术在财务会计领域的应用也提高了国企财务管理能力。例如，沈阳电缆厂运用现代管理手段，大大降低了企业管理成本。

　　（三）加快建立适应市场经济要求的财务管理体系

　　1992年以后，中央提出建立社会主义市场经济体制的总体改革目标，国企财务管理制度也按建立现代企业制度的方案设计。国家还陆续公布了一系列规章制度，如《企业财务通则》和新的分行业财务制度、《企业会计准则—基本准则》和38项具体准则、《企业会计准则—应用指南》和相关解释公告。2007年1月1日起，新会计准则体系在上市公司执行，并实现了中国内地与香港准则等效。2008年，新会计准则扩大了适用范围。这一时期，国企财务管理的职能得到了强化，财务管理业务范围得到了扩展，财务全面预算作用得到了加强。

　　1.宝钢经验。在生产经营过程中，国企日益认识到企业财务在实现企业战略中的重要地位，把财务管理提高到各级领导的议事日程，取得了不错的效果，这点以宝钢经验最为突出。宝钢在企业财务管理过程中，提出了五个“中心”的主张：企业制度以建立财务会计机制为中心，生产经营管理以预算为中心，财务管理以资金管理为中心，成本管理以现场责任区域为中心，销售管理以回笼资金为中心。

　　2. 邯钢经验。在划小企业内部核算单位基础上，一些国企还探索通过市场化手段规范内部交易和收入分配制度，“邯钢经验”就是典型。邯钢经验的核心思想是“模拟市场核算，实行成本否决”，其主要做法是：（1）将市场机制引入企业内部，如通过工程招标，降低采购成本；通过项目负责人承包制，降低工程成本；通过挖掘内部潜力，降低制造成本。（2）改善收入分配制度，以成本费用作为奖金的否决条件，即完不成成本指标的，不发奖金，并实行重奖重罚。邯钢经验取得了较好效果，邯钢公司的利润从1992年的1.49亿元增加到1994年的7.8亿元，同期成本降低率也从4.86%变为8.9%。

　　3．并购重组。企业除了在内部推行市场机制之外，还需要通过市场化手段进行并购重组，以优化资源配置和提高存量资产运行效率。在并购重组过程中，国企重新制定公司有关利润分配办法，确认公司财务会计和审计制度及原则，并进行特定业务处理（如开办费的核算）。通过这些财务管理活动，拓展了企业财务管理范围，丰富了企业管理经验，并反过来推动了我国经济的调整步伐。

　　4. 全面预算管理。20世纪末期以来，一些国企开始积极探索全面预算管理。宝钢集团以战略目标、经营规划为导向，以年度预算为控制目标，以滚动执行预算为控制手段，预算管理覆盖研发、生产、投资和销售各环节；鞍钢集团新钢铁公司形成了以目标利润为导向，以现金流量为重点，以集中管理为归口，以全体员工为载体的全面预算管理体系；中原油田预算管理主要由集团公司资金预算整合模式和集团全面预算整合模式两部分构成，前者侧重于控制资金流量，后者通过全面预算来管理整个集团公司；江苏电力公司在建立资产经营综合考核体系的基础上，本着“全面预算、全额预算、全员预算”的原则，将资金、实物、电量、线损率等所有项目都纳入了预算管理范畴。

　　全面预算管理培养了企业的全面预算意识，控制了预算外收支活动，表明国企财务管理日趋成熟。当然，目前实施全面预算管理的国企数量并不是很多，即便是实施全面预算管理的国企，也较多地从管理会计角度进行运作。

　　三、总结与评述

　　（一）国企财务改革和发展的特点

　　1. 市场化是国企财务改革和发展的逻辑前提。在计划经济时期，鞍钢宪法、大庆精神等财务管理改革使国企财务管理体制得到了一定的发展，但由于国企财务管理体制只是国家财政预算的组成部分，难有根本性的突破。改革开放以来，国企财务发生了很大变化，原有以国家为主导的财务管理模式被打破，转向以市场为导向的企业财务管理，市场机制渗透到企业内部，无论是经济责任制、三级经济核算、全面成本管理、厂内结算单位、划小核算单位，还是宝钢经验、邯钢经验、全面预算管理，都是为了满足企业市场活动的需要，市场化成为国企财务改革和发展的逻辑前提。

　　2. 扭转企业困难是国企财务改革和发展的内在动力。国企财务改革通常是由现实困境“逼”出来的，这点在改革开放以来特别明显。以中原油田为例，该油田在1993年面临着最为严峻的挑战：国家于1989年下半年启动的紧缩银根政策开始发挥作用，企业外部筹资空前困难；后备石油储量严重不足，石油产量和销售收入大幅下滑；企业进入高含水采油期后油田维护成本急剧上升；汇率变化使外债负担总额翻了两番；4万多职工面临下岗待业。又如，首钢在财务管理改革之前，也面临着十分严峻的困难和问题：国内市场疲软，钢材积压严重，资金短缺；一些新建和在建项目相继下马，压缩基建规模，靠首钢内部项目养活的单位如电子公司、建设公司等面临着生存危机。在财务陷入困境的情况下，企业被迫通过改善财务管理，降低生产经营成本。

　　（二）国企财务改革和发展的经验

　　1. 成本管理是基础。计划经济时期推行的种种国企财务改革，核心内容是降低管理成本。市场取向的改革拓宽了国企财务管理的内容（如融资管理和投资管理等），但这并不意味着由此就可以放松成本管理。改革开放以来的国企财务管理秉承了计划经济时期成本管理的传统。无论是强调财务管理中心作用的宝钢经验、“模拟市场核算，实行成本否决”的邯钢经验，还是后来的全面预算管理，都将成本管理放在突出位置，只不过侧重点有所不同。总之，成本管理已成为不同体制和不同企业制度下企业财务管理的基础。

　　2. 风险控制是重点。计划经济时期，国企是国家行政管理系统的附属物，企业财务管理体制实行国家统收统支、统负盈亏。虽然国家也要求企业加强核算，但实际上国企并没有财务风险，即便有，也会通过财政收支和银行等途径向国家转移，企业财务风险能够直接转化为公共风险。改革开放以来，在国企财务管理自主权扩大的同时，财务风险也无处不在，既有企业筹资、投资、生产运营和收益分配的不确定性导致的内部财务风险，也有因经济环境、法律环境、市场环境、社会文化环境、资源环境等因素造成的外部财务风险。而且，在市场经济条件下，国企财务风险一般不能或者不容易直接转化为公共风险，资不抵债的国企同样需要破产或重组。可以预见，风险控制将是今后国企财务管理的重点。

　　3. 精细化管理是趋势。国企财务管理从内部核算到全面预算，变得越来越细致。从发展态势来看，在价值规律、竞争规律和供求规律作用下，越来越多的企业进入微利时代，要求企业重视财务的精细化管理，做到细致入微，即对每一岗位和每一项业务，都建立起一套相应的工作流程和业务规范，并将财务管理的触角延伸到公司的生产、投融资、销售、研发等各个领域，确保管理手段优化、营运资金流转顺畅、融资成本降低和投资效益提高。

　　（三）国企财务今后应处理好的几个关系

　　1. 集权与分权。我国国企财务管理的集权和分权经历了一个长期博弈过程：首先是国家集权（如国家统一企业财务收支），接着是企业集权（如国家放权让利）、企业内部放权（如三级经济核算和划小核算单位），然后是企业内部集权（如全面预算管理），最近又有国家集权（如实施国有资本经营预算）的新趋势。

　　随着规模的壮大，企业更应处理好财务管理的权利收放问题。一方面，企业内部不同等级、不同部门、不同行业的分工和层次越来越多，多元化发展不可避免，企业管理者往往期望财务管理具备灵活性，以便在关键时候抓住商机。另一方面，企业领导又希望知道企业的钱用在哪里，而集权无疑有助于最大限度地发挥统筹协调功能。因此，要在明确国家与企业、企业内部各单位的权责利关系的基础上，合理划分国企财务管理中的集权和分权边界。

　　2. 国家、企业与职工。国企财务应处理好国家、企业和职工三者之间的利益关系。国家作为国企的出资者，应履行出资人职能，对国企财务进行监控；国企是法人代表，有义务管理好本企业财务；职工是国企战略目标的重要实现者和推动者，有必要对国企财务进行监督，并保护自身合法利益。但在实际操作中，三者关系处理起来并不容易。计划经济时期，财政部代表国家履行出资者职能，对企业收支进行统一管理，企业和职工缺乏积极性。在此期间，国企财务发挥过群众核算的作用，但更多的是出于政治和自律上的考虑，而且在“大跃进”中走到极端，专业核算被放到一边。改革开放以来，专业核算的地位迅速提升，特别是“经理人革命”更是强化了专业核算的作用。但在实际操作过程中，又容易走向另一个极端，即国家出资人的资本权益容易受到侵害，职工在财务管理中的地位受到挑战，甚至职工的合法权益也会受到影响。“通钢事件”也是与改制过程中没有处理好三者关系有关。因此，如何协调好国家、企业和职工三者间的关系，将是今后国企财务管理的一项重要课题。

　　3.财务改革与其他改革。首先，应处理好财务改革与企业改革的关系。国企财务改革不能独来独往，它必须融合于国企改革才有前途。只有当财务改革与企业其他改革相配合时，国企财务改革才能得到企业管理当局、企业其他职能部门和全体员工的认同，这样，国企财务改革才有希望取得成功。其次，国企财务改革必须与金融、税收、财政、价格体制等多方面改革相配套才能有所进展。没有其他方面的改革，财务改革无法进行。例如，国家与企业利润分配关系的调整，需要有税收体制改革的配合；实行工效挂钩，调整国家、企业与职工的分配关系，需要有工资体制改革的配合；按照股份制模式改造国企财务管理体制，更要有金融市场、资本市场等的建立与发展相配合。