关键词：省际财政能力；财政支出；转移支付一、我国省际财政能力的差距和支出结构比较

　　（一）省际财政能力的差距。为反映省际财政能力的差距，应考察各省人均财政支出数额及相关指标。如表1所示，变异系数和最大最小倍数分别在1997年和1998年达到最大值，此后有所降低，这表明省际财政能力的差距在一定程度上有所减小，但各省之间仍存在较大差距。

　　（二）省际财政支出结构比较。为了比较各省之间财政支出结构的差异，根据2001年各省人均财政支出的排名，分别选取上海（第1位）、北京（第2位）、福建（第15位）、江苏（第16位）、安徽（第30位）、河南（第31位）六个省（直辖市）计算并比较其财政支出各项目数额及占支出总额的比重。我们选取了1995、1997、1998、1999、2000、2001年的数据作为样本。所选省（直辖市）的财政支出总额及结构存在较大差别，特征如下：

　　在基本建设支出方面，自1998年起，上海、北京的绝对额一直高于其余四省，且该项支出对于安徽、河南的倍数呈扩大趋势。从计算的六年基本建设支出占财政支出总额的平均比重看，从高到低依次为上海（20.3%）、北京（12.20%）、福建（9.91%）、安徽（9.80%）、江苏（7.60%）、河南（5.87%），上海市的比重是河南省的3.46倍。

　　在企业挖潜改革资金方面，从计算的六年企业挖潜改造资金占财政支出总额的平均比重看，从高到低依次为上海（11.04%）、安徽（5.27%）、河南（4.314%）、福建（3.39%），上海市的比重是福建省的3.36倍。

　　在科技三项费用方面，从计算的六年科技三项费用占财政支出总额的平均比重看，从高到低依次为福建（1.27%）、江苏（1.18%）、北京（0.89%）、河南（0.86%）、安徽（0.56%）、上海（0.16%）。财政支出用于企业挖潜改造和科技三项费用绝对额的不同体现出各地区产业结构的不同，如安徽省是农业大省。也表明各地区企业自主创新能力的不同以及积极财政政策支出重点的不同。

　　在支援农村生产支出和各项农业事业费方面，上海、北京支援农村生产支出和各项农业事业费绝对额及其占财政支出总额的比重均较小，这表明各地区产业结构对财政支出的影响。但自1998年起，上海、北京支援农村生产支出的绝对额高于安徽、河南，农林水利气象等部门事业费却大大低于其余四省，在许多年份，安徽、河南的农林水利气象等部门事业费为上海、北京的2-3倍以上，这在一定程度上表明安徽、河南的该项支出较多地用于财政供养人口。

　　在文教、科学、卫生事业费方面，在文教、科学、卫生事业费的各组成部分中，差异最大的是科学事业费，从科学事业费的绝对额看，上海、北京数年的科学事业费总额均高于其余四省，通常为福建、江苏的近1倍，为安徽、河南的3—5倍。从计算的六年中文教、科学、卫生事业费占财政支出总额的平均比重看，从高到低依次为江苏（31.095%）、福建（27.66%）、河南（25.90%）、北京（24.79%）、安徽（24.70%）、上海（22.82%）。

　　在行政管理费方面，上海、北京行政管理费绝对额及其占财政支出总额的比重均较小，江苏、安徽、河南的行政管理费的绝对额在许多年份是上海、北京的近2倍。从计算的六年中行政管理费占财政支出总额的平均比重看，从高到低依次为河南（19.08%）、安徽（16.48%）、江苏（16.20%）、福建（15.38%）、北京（12.02%）、上海（9.46%）。

　　在城市维护费方面，从绝对额看，上海、北京绝大多数年份的城市维护费均高于福建、安徽、河南，福建历年均较低；2000年、2001年，上海、北京的城市维护费大幅增加，而安徽、河南则停滞不前，2000年、2001年，上海、北京的城市维护费已达到福建、安徽的2倍以上。

　　在支援辖区内经济不发达地区的发展资金方面，各地区存在较大差异。在计算的六年中，上海均为零；北京最大额为300万元，占当年财政支出总额的比重为0.011（1998年）；安徽、河南绝对额一般是福建、江苏的2倍以上。从该项支出占财政支出的比重看，福建（2000年除外）、江苏的比重均在1%以下，而安徽、河南通常在1%以上，且1997年以来比重一直较高，这表明经济不发达省区的辖区内部也存在较大的地区差距，实施积极财政政策以来，财政资金较多的用于支援辖区内经济不发达地区的发展。

　　上述特征可概括为以下几点：第一，产业结构及企业自主创新能力对财政支出结构有重要影响；第二，人均财政支出较高的省（直辖市）基本建设支出比重较高；第三，人均财政支出较高或较低的省（直辖市）文教、科学、卫生事业费的比重均较低，人均财政支出较高的省（直辖市）科学事业费的增长速度较快；第四，人均财政支出较高的省（直辖市）行政管理费的比重较低；第五，人均财政支出较高的省（直辖市）城市维护费绝对额较高；第六，人均财政支出较高的省（直辖市）支援经济不发达地区的发展资金的绝对额及比重较低。

　　二、影响省际财政能力的差距和支出结构不同的因素

　　（一）经济发展水平因素。就经济发展水平对财政支出总量的影响而言，经济发展水平影响财政收入总量，从而影响财政支出的总量，而公共投资和服务的不足又可能成为影响经济发展的瓶颈。如上海、北京的人均GDP较高，在1998年实施积极财政政策之前，其人均财政支出占人均CDP的比重在10%以上，其余四省则在10%以下。

　　经济发展水平的高低决定了人均财政支出的高低。实践证明，人均财政支出较高地区的财政支出用于基本建设支出和城市维护费的总额和比重均较高；人均财政支出较高地区科学事业费的增长速度较快。人均财政支出较低地区行政管理费的比重较高，而人均财政支出较高地区的公、检、法、司支出和外事支出较高，这表明人均财政支出较低的地区财政支出中相当大的部分用于财政供养人口，而用于经济社会可持续发展的资金则较少。人均财政支出较低的省用于支援本地区中经济不发达地区的发展资金和社会保障补助支出较高，这表明人均财政支出较低的地区财政支出面对更大的本地区内转移支付的压力，用于经济社会可持续发展的资金较少，可能使经济欠发达地区陷入经济——财政恶性循环的陷阱。

　　（二）积极财政政策因素。1998年以来，中央在实施积极财政政策时，强调促进中西部地区经济发展，缩小地区财政能力的差距。因此，中央财政在国债资金的投向方面对中西部地区有所倾斜。同时，中西部地区的国债注重投资于西部地区道路建设、教育基础设施、教育补助项目、生态建设以及中西部地区旅游设施建设，这有利于增强中西部地区的自我发展能力，跳出经济财政恶性循环的陷阱。因此，省际财政支出的变异系数和最大最小倍数自1998年来有所缩小，积极财政政策发挥着重要作用，这在一定程度上表明，到目前为止，省际财政能力差距的缩小具有很强的政策性和不确定性，省际财政支出的差距仍相当大，经济不发达地区经济的自我发展能力及提供均等化的公共服务的能力是否增强仍需长期考察。

　　（三）财政体制因素。1994年税制改革的主要目标在于提高“两个比重”，对政府职能及政府间财政支出的界定和划分基本未变。此外，为降低改革成本，转移支付制度（主要是税收返还）保护了地方的既得利益，因此，1994年分税制改革具有过渡性特征。分税制在运行过程中形成两个方向上的矛盾：一是纵向的财权、事权关系不对称，市场经济中基层政府的事权呈扩大趋势，从而在某种程度上形成事权分布的正金字塔趋势，与财权关系上的倒金字塔趋势形成矛盾；二是横向的财力不均衡，转移支付固化成为矛盾的焦点（吕炜，2003）。以2000年为例，该年中央补助地方支出总额为4665.31亿元，其中中央对地方税收返还补助为2267.54亿元，中央对地方定额补助为125.06亿元，二者合计占中央补助地方支出总额的比重为51.28%，这是对分税制前地方既得利益的保护；中央对地方转移支付110.98亿元，占中央补助地方支出总额的比重为2.38%，这是中央财政均衡各地区财政能力的努力；调整收入分配政策转移支付721.47亿元，中央对地方专项补助等1440.26亿元，二者合计占中央补助地方支出总额的比重为46.34%，这是中央财政在财政收入约束下的应急和专项支出，存在不规范性。对地方既得利益的保护和中央财政应急专项支出的高比重表明，我国转移支付制度具有过渡性特征，中央拨出专项资金以解决县、乡财政机关事业单位职工工资的发放和拖欠问题说明了这一问题。此外，税收返还的方式具有强化地方保护主义倾向的效应。中央对地方的税收返还以1993年为基数，基数内全额返还，增量部分与各地增值税和消费税的增长率挂钩，以1：0.3为系数对各地进行返还。因此，为提高本地增值税和消费税的增长率，各地区倾向于保护本地企业，限制外地区商品进入本地，这阻碍了市场公平竞争。

　　（四）预算管理与监督因素。经济发展水平是影响财政支出的基础性因素，如果经济欠发达，则可能陷入经济——财政恶性循环的陷阱。在这一前提下，预算管理与监督也是影响财政能力差距和财政支出结构的重要因素。

　　我国的预算管理方法强化了财政支出总量刚性和财政支出结构的固化。目前，我国许多地区仍采用基数法编制预算，本年支出在上年支出的基础上调整确定。政府部门本身总是有追求预算支出最大化的倾向，由于缺乏竞争和信息不对称，公众对政府的监督能力较弱，下级政府一般可以说服上级政府接受不断扩张的支出规模，因此，财政支出总量往往有增无减，支出项目也往往只增不减。因此，基数法强化了财政支出总量与结构之间优化互动的关系：在基数法下，本年财政支出受到上年财政支出的制约，在财政支出存量既定的前提下，只有财政支出的增量才可能用于促进经济社会可持续发展的项目，从而促进财政支出结构的优化。我国的财政资金分散为预算内资金、预算外资金、制度外资金，因此，财政资金的管理分散，上级政府和公众对财政资金监督不力。为保证一些经济、社会发展所必需的支出，如农业方面的支出、文教科卫方面的支出，上级政府通过立法确定其为“法定支出”，即这些支出项目必须随着财政支出的增长而增长，其实质在于对地方财政支出结构的强制性规定，这是中央政府在财政资金管理分散、监督不力情况下的必然做法。因此，目前我国财政支出呈现出支出强制性规定和支出资金管理分散的组合。“法定支出”虽然有利于保证支出结构具有一定的合理性，但也使经济不发达地区的财政支出以“养人”和完成“法定支出”为目标，从而削弱了地方调整财政支出结构的自主能力，使经济不发达地区的财政支出结构更趋于固化，这又可能使经济不发达地区陷入支出管制——支出结构固化的陷阱。

　　三、缩小省际财政能力差距、优化财政支出结构的对策

　　积极财政政策毕竟带有一定的相机抉择性，对缩小地区财政能力差距和优化财政支出结构而言，发展区域经济是基础，经济的发展从需求面影响财政支出；同时，经济发展带来财政收入增加，从而使财政支出总量增加，财政支出的增量用于促进经济社会可持续发展的项目，从而促进财政支出结构的优化，这又有利于经济、社会的进一步发展。当然，发展经济离不开政府提供必要的公共产品。完善财政体制则是缩小地区财政能力差距和优化财政支出结构的制度性措施。

　　（一）界定各级政府职能和支出范围。就财政体制本身而言，分税制有待于在政府职能和支出方面进一步完善。我国地方政府在基本建设、文教科卫、支援农村生产和农业、城市建设、企业挖潜改造、抚恤和社会救济方面发挥主要作用。根据政府间职能划分的技术、利益、行动原则，我国省级以下政府是教育、公共事业、辖区内交通设施、医疗保健，公共福利、环境保护、治安司法行政等公共产品或准公共产品的提供者。随着我国市场化进程的推进，政府在经济建设方面的支出将相应减少，这将促进地方政府支出结构的优化。

　　（二）增加地方政府的收入和支出权限。地方政府收入的增加首先在于经济的发展，在此前提下，财政体制也需要调整和规范：首先，财政向省级政府转移，健全省级以下的分税制，改变目前财权的倒金字塔结构。地方政府之间存在税收竞争和支出竞争的倾向。前几年，地方政府在缺少税收立法权的情况下，利用行政手段制定了名目繁多的减免税规定，目前地方政府对某些税收的先征后返以及对土地批租的优惠可看作是税收竞争的另一种表现形式。此外，地方政府对国债资金的获取展开竞争，改善本地基础设施建设以吸引投资，这可看作是地方政府支出竞争的表现形式。1994年的分税制改革只对中央和省级之间的财权进行了纵向划分，而未赋予地方政府合理的税收立法权，而“法定支出”则强化了对地方政府的支出管制。因此，应通过立法赋予省级政府一定的税收立法权，并逐步缩小“法定支出”的范围。这相当于针对地方政府的无序竞争制定规则，使其走向有序竞争，并通过地方政府之间的竞争形成财权和支出的横向均衡。这种横向均衡也将规范和约束中央政府和地方政府之间权力的纵向均衡。

　　（三）规范转移支付制度。首先，应扩大过渡期转移支付的规模，可考虑与中央财政收入的增长率挂钩，按一定比例增长。其次，应加强对专项拨款的评估。对除用于突发事件之外的专项拨款进行审查、评估，标准可涉及公共工程的技术原则、公共品的受益原则、政府间的分工原则。对确实具有专项性质的，予以保留；对旨在增加地方政府财力的，应将其规范为转移支付资金。再次，政府及社会公众应通过各种方式加强对专项拨款运用的监督。

　　（四）加强预算管理和监督。首先，实行标准周期预算制度，即预算编制、执行与调整、决算三个阶段同时并存于同一预算年度中，这项制度可延长预算编制时间，避免预算先期执行。其次，从技术角度讲，建立科学的预算收支科目体系，便于立法机关和社会公众审议、监督，同时应建立预算收支科目评估体系，科学设计收支科目的评估主体、指标和程序；

　　采用科学的预算编制方法，零基预算、绩效预算是值得借鉴的方法，并成立专职预算编制机构。但法定支出与零基预算也存在矛盾。因此，应逐步减少法定支出。再次，财政资金应逐步实现集中、法制化管理，并加强社会公众的监督，逐步将预算外资金、制度外资金统一纳入预算管理。其中尤其重要的是实行国库单一账户制度，将政府所有的财政性资金集中在国库指定的代理银行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。