由税费改革看我国财政分权的法制化

2009-03-03 10:56　来源：郭维真

　　一、问题的提出我国农村税费改革的主要内容是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”[1]，其核心是清理农村各项收费，以农业税收方式规范征收。有学者对于农民上访问题做了抽样调查，按照上访问题的性质分为以下类别：农民负担问题（63），土地问题（51），村干部贪污受贿问题（24），村级选举违法（4），农村教育问题（4），打击报复问题（30），政法部门徇私枉法（12），其他问题（6）。在194个样本中农民负担问题占了近1/3.[2]由此可见，农民负担问题成为制约农村经济和民主政治发展的重要桎梏，而农村税费改革也主要是从减轻农民负担、增加农民收入的角度出发，但改革的内容则更多是从政策性问题的角度思考。

　　虽然政策对于解决现有的迫切问题具有即时效力，但税费改革不仅牵涉农村的税费征收更是关系着农村公共财政体制的建立、关系着我国财政分权的体制完善。无论从现实或是长远的角度看，理论的支撑或者说理论上的正当性是政策切实施行必不可少的指导。

　　农村税费是农民的主要负担来源，也是乡镇以下政府的主要收入来源。目前我国的农业税收主要包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税。而农村收费则多种多样，主要有村提留（包括公积金、公益金、管理费）、乡统筹（包括教育费附加、民兵训练费、计划生育费、优抚费、道路建设费、农村卫生费）、其他收费（包括行政事业性收费、公益服务费、中介服务费、其他收费和集资）。[3]从农民的这些收入上缴的用途可见，乡、村政府作为基层政府承担了大量的行政管理职能，可以认为农民的负担实际是为其所享受到的公共物品支付的对价（税作为共物品的对价，而费作为准公共物品的对价）。但这种对价的支付倘若是符合关于公共物品的界定，那么又何来的农民不堪重负的问题呢？农民的支付和其所得是否实现一一对应？到底是现实给理论开了个玩笑？还是理论在现实中的苍白无力？

　　从乡村承担的职能，我们可以看到乡、村政府的事权覆盖面广，但作为国家一级政府，其收入来源的法定性（包括来自下级的上缴、来自上级的转移支付、来自对公民的征收等等）在宪法等法律中是否真正得到确定？其征收的正义性、程序的法定性是否有法定依据？与之相对应的农民的权益的保障也是宪法权利的一部分，是否有救济的途径等等？

　　这些问题都不仅是“税费改革”可以涵盖的，税费改革背后涉及的是我国整个公共财政、民主财政的建立、健全。

　　二、基层政府财政规范的缺失

　　在农村基本实行的是多收多支，有学者指出，我国农村财政体制“零和不对称博弈”，在农村财政体制中，农民处于被动和受控的地位，而农村基层政权处于支配和主控地位。在一定程度上，农村基层政权与农民之间的利益关系表现为你有我无、你多我少的关系。[4]而乡政府的行为扭曲主要集中在乱收费上，由此造成了农民负担问题。因此也有学者认为，在市场经济中，基层政府成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”。[5]但基层政府作为事实上的一级政府，其在收入和支出方面的自主权并无法律规范。

　　从信息经济学的角度来看，非对称信息中拥有私人信息的一方称为代理人，不了解这些私人信息的一方称为委托人。在非对称信息环境中，要保证委托－代理关系成立，要求委托人对代理人的支付不小于后者参与这个契约的机会成本，这称为委托人面对的参与约束；由于个体是理性的，代理人是否吐露他掌握的实情，依赖于他这样做是否比隐瞒信息得到更高的收益，或者，简单地说，这依赖于博弈规则。

　　中央政府是代表正国家行使宏观调控权、收入再分配等职能的最高一级政府，地方政府（包括省、市、县、乡镇、村）可以说是中央政府的代理人。《国际社会百科全书》认为，地方政府“一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地方内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构”。[6]基层的一级地方政府，也是直接提供社会服务、同公众直接打交道的一级政府。虽然政治上的“讨价还价”无法量化，但一些规律的得出对于基本制度的设计可以是一个理论的检验。

　　在中央集权的政治体制下，地方政府作为中央政府的政治代理人，只被视为是中央的派出机构，其权力来源于中央。地方享有的各项权力只是中央权力的分流，地方没有独立的财政权力，相应地也缺乏独立的财政收入。中央政府作为委托人给予代理人的支付，通常只是政策性优惠，而对于地方官员（地方政府的代理人）一般是给予声誉和政治升迁的机会作为奖励。而这些支付只是作为非正式规则被沿袭下来，虽然执行的成本由于历史的默认而相对较低，但真正获得这些支付的条件同样也是非制度的，因此执行成本降低的同时寻求制度外绩效的成本实际上却在增长。因此地方的权力完全是由中央赋予的时候，权力的高度集中性并不能保证权力意志的有效落实。由于权力的分流和中央集权的主导地位，实际上在现有的分权体制下，一方面地方缺乏努力发展经济的动机，另一方面中央缺乏对地方的充分信任，因此双方理性选择导致的结果可以说是两败俱伤。[7]

　　在我国以农民人口占多数的乡镇又比一般的地方政府更有特殊性，乡镇政府以及城市地区的区政府，从性质上都是直接面向农村或城市居民提供服务的基层政府，是县级政府或地市政府职能在农村地区进一步延伸。[8]但我国宪法第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”根据宪法对国家纵向权力的配置，乡镇政府并无独立管理权。虽然宪法上行政体制基本级次是四级，但事实上是五级，而村民委员会仅作为基层自治组织，虽然直接为社会公众提供社会公共服务，但并非一级政府单位；因此村的经费来源也主要是农民缴纳的税费，而税收的法定性决定着村政府无权对其自收自支。而费的不规范则是最佳突破口。村级财政的缺失，才是“零和不对称博弈”的真正根源。

　　试以乡统筹为考察对象。1984年中发[1984]1号文件是正式规定并允许收取乡统筹的第一个文件，指出“中央、国务院各有关部门布置的农村教育、计划剩余、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业所需经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用”。1985年10月《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出乡统筹费只作为一种过渡性的办法。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》正式规范了乡统筹、村提留的性质、用途，属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业。而统筹费本质是向农民征收的税，主要用于全体社会成员共同享受的公益事业等政府职能行为。由此可见，乡村无独立的财政来源，却承担着大量的支出，而这些支出的定性从理论上来说是本应划入财政。这样乡、村财政就陷入这样一个循环：

　　首先，费的界定不规范。OECD对收费的定义是：收费是对享受政府所提供的服务的受益人收取与成本相对应的费用。在满足下列条件时，征收可以被视为时无偿的：一是费用大大超过服务的成本，二是费用的支付者并非利益的获得者，三是政府并不根据收到的征收额提供相应的具体服务，四是只有付费的人受益，但每个个人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一项政府收入形式符合上述所列条件，那么这种收入即为税收而非收费。[9]而我国目前很多费实际上都是税的性质，属于公共物品的支付，而在农村的征收却变成了一种变相的剥夺，如义务教育、公共卫生等。

　　其次，农民承担的所有税费都是自上而下作为任务确定并分解下达的，农民没有不接受的余地，而地方政府制定的改革规则缺少法律法规的支撑，对上一级权力部门没有任何约束力。但当上级权力部门根据自身的垄断权和部门利益自上而下出台各种收费项目，却对地方政府构成很强的约束力。

　　再次，乡政府、村委会的运作和管理没有经费保障，而筹集并占有一定数量的公共产品是农村基层政权组织实现其职能的重要前提，因此收费是弥补农村公共产品供给短缺的主要制度创新形式，但农村制度外公共产品供给的决策程序，自上而下的单方意志收费的缺口可能越开越大，在零和不对称博弈中实际上没有真正的胜利者。

　　三、税费改革的路径分析

　　改革实际上是一种制度变迁。何谓制度，按平乔维奇的话说，就是对人类重复交往所做的法律的、行政的和习惯性的安排。而制度变迁得以实现，取决于各方利益主体的力量对比，即打破制度带来的效用要高于遵循制度的效用。同时要求制度本身对所调整的行为主体具有有效性，即制度规则必须对所有有关的行为主体都有约束力。

　　税费改革涉及的是中央、地方和农民三方利益的协调。改革不仅仅是微观主体的要求，也是中央政府和地方政府为缓解彼此间不信任和利益损失的尝试。传统观点认为中央和地方政府是统一的利益主体，改革只是政府与微观主体之间的博弈，实际上陷入了将改革限于二元博弈的误区，由于知识分散性分布的特性决定了集权是无论如何不可能实现最优的信息分布从而获得最优收益，而微观主体和政治组织天然的性质不相容，又决定着微观主体进入改革的壁垒很难逾越（主要是政治壁垒），因此长期以来讨论的政府如何还权于民，实际上缺乏实现的沟通环节，即政府虽然承诺赋权利于农民，但具体实施改革的仍要落实于特定的地方组织，而地方政府的参与动力并未有效地被激发（地方政府得到的支付只限于维持的动力而缺乏革新），因此中央权威一旦有丝毫动摇，地方官员是缺乏参与改革的激励的。

　　农村的一系列改革在建立了一个以个人和社区权益为基础的村民社会的同时，由于农村经济民主制度建设和政治民主环境培育滞后，导致农村基层政府的运行，仅有自上而下的行政行约束，缺少自下而上的民主化过程的制约（不仅体现在下级政府对上级的服从，更体现为农民对政策命令的服从）。因此农村税费改革的落脚点不仅在于从农民那里拿多少钱，也不仅是为了减轻农民负担，而是如何进一步规范农民负担行为，处理好国家、集体、农民三者之间的收入分配关系，建立一个稳定的农民负担制度，从而规范农民负担提取和使用方法，规范农村基层组织的财务制度，规范国家的农业税制和农村基层民主制度。

　　2000年和2001年的试点及扩大试点，下放试错权，说明了地方政府的成功关键的一条是缩短行政代理链。汪丁丁[10]认为，改变体制的权利（这是一种政治的“权力”）与获取体制变革产生的利润的权利分属两个独立的社会团体，那么这两个团体的合作是制度创新的前提。代理链的缩短实际上就是实现了两个权利的直接结合。

　　忽视了地方政府权力和权利的对称，将使得改革到最后不是成为寻租的工具，违背了改革初衷，就是成为众矢之的在骂声中败走麦城。而地方政府的变革又取决于变革成本和变革收益的衡量（在这里暂时排除人格因素，假定中央任命的所有官员都是同质的），因此虽然制度不可以改变人性但却可以改变人的选择，因此分权既是改革的目标也是改革的起点。而分权中最关键的权在于财权和事权的对称划分，这也是解决问题的关键所在。

　　一方面，政府事权和市场事权边界不清晰，一些政府事权财政没有承担起来，同时政府又越位承担了很多本应又市场提供的事权，直接造成各级政府支出规模居高不下。而一直以来，各级政府间也没有建立合理的、法制化的事权支出格局，上级政府凭借体制制定下放的事权但不给予财力保证，事权支出过多沉淀在基层财政，却得不到相应的财权支持，导致财政运行困难。[11]从政府职能上看，中央和省级政府具有收入再分配职能，但中央与省级政府的收入再分配，又无法明确针对基层财政进行。财力分配权与转移支付调控权都高高在上，这就使得基层财政既无法从财政体制本身的财力分配上获取足够多的收入，也无法通过转移支付制度获取足够多的收入。在各级政府“财政自利”的影响下，即使中央或省级政府又足够多的转移支付规模，也会造成更多的收入渗透。[12]

　　财政分权实质上就是给予地方一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果是地方政府能够提供更多更好的服务，因此财政分权的精髓在于地方政府拥有合法与合意的自主权进行决策。深层考虑也在于各级决策纳税人和政府支出受益人的意愿表达能够匹配，使得政府决策更贴近民众，符合民主原则中更接近民众的基本要求，即人民有对于自己最为接近的地方事务基于宪法规定有自我决定与形成的权限。而中央和地方的这种分权必须建立在法治主义的基础上，即财政分权体制必须有明确的宪法、法律依据。这种民主性分工，可以视为是广泛的纳税人进行立宪性财政选择的结果，即对科层组织民主性分工原则和制度的同意和选择。财权和事权对应才能保证地方自主决策的空间，而事权实际上包括了变革的权力。而我国目前的分税制实际上采取了以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度。分税制所要求的规范化的转移支付资金形式，并没有在地方各级的财政资金转移中占据主要地位。

　　因此与其维持表面上强大而统一的国家权力，不如从财政权力分割入手，逐步实现宪法上的联邦分权，不再是一种机械的“行政权转让”。实际上制度化本身意味着参与人策略决策的程序化和关于其他参与人决策的不确定性的减少。[13]过去那种非制度化的分权削弱了中央对地方政府的监控，也降低了中央对地方政府的信任度，更是加重了农民对政府的不满。

　　民主政治，给人民一个参与政治的制度性渠道，当然意味着人民对国家权力的制约。对中央政府而言，民主政治的最大意义在于其统治的合法性，最高统治者由人民选举产生，其权力的基础在于人民，因而也获得了超越于国家内部任何组织之上的权威，这种最高统治者和人民之间的直接联系对中央政府的权威是至关重要的，没有这样一种直接关系，中央政府的权力不可能深入社会的各个角落。实际上中央对于权力收缩所能做的也是可以做到的并不是消除地方主义，而是如何协调利益。中央权力的增强并不表现在能够遏制地方利益，而是表现在能够有效地容纳地方利益。[14]

　　四、结语

　　税费改革的核心在于公共财政的建立，而关键则在于乡镇政府的功能定位。有学者指出，乡镇应保留最基本的社会事务管理能力，不对经济增长目标和自身财政负责，也不具备自我扩张和资源掠夺能力。[15]即使之利益中性化。但这并不是最后的目标所在。

　　2000年《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，改革和完善县、乡财政管理体制。根据分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权与财权，新增的农业税收入原则上留给乡镇财政。……保障基层政府履行职能所需支出。2000年8月财政部《关于改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见》，明确划分县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围。各地要根据农村税费改革后的新情况，按照有利于提高效率和便于管理的原则，明确划分县、乡政府的支出责任。指出相应调整乡镇财政的支出事权范围。可以说如何实现权责相一致、实现基层的民主政治才是改革的终点。

　　注释

　　[1] 即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直到全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%；改革提留征收和使用办法，以农业税额的20%为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。

　　[2] 参见赵树凯：“上访事件和信访体系——关于农民进京上访问题的调查分析”，载于徐勇主编：《三农中国》，湖北人民出版社2003年版。

　　[3] 参见国风：《农村税赋与农民负担》，经济日报出版社2003年版，第36－40页。

　　[4] 参见农村税收制度改革研究课题组：“关于进一步深化农村税费改革的思考”，载于国家税务总局政策法规司编：《中国税收政策前沿问题研究》，中国税务出版社2003年版。

　　[5] 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第51页。

　　[6] 转引自腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，经济科学出版社2003年版，第31－32页。

　　[7] 现实的政治制度的权力安排是一个长期的契约，有学者通过广延型的博弈分析，以及矩阵分析，给出了具体的证明。参见平新乔：《微观经济学十八讲》，北京大学出版社2001年版。

　　[8] 腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，经济科学出版社2003年版，第40页。

　　[9] 转引自邓联繁：《中国税费改革的现状与对策》，中国民主法制出版社2001年版，第5页。

　　[10] 参见汪丁丁：“再论制度创新的一般过程”，载于《效率&#8226；公平与深化改革开放》，中国留美经济学会、《中国经济论坛》编委会，北京大学出版社1993年版。

　　[11] 如专项拨款，是上级政府越位承担下级事权的表现形式。划分不明，责任不明，事权界定的非法制化是最大的低效率。

　　[12] 腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，经济科学出版社2003年版，第50页。

　　[13] 青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社2001年版，第207页。