2009-07-14 09:25 来源：林剑花 张丽娟
【摘 要】在教育财政支出运行中存在着信息不对称和委托-代理关系，正是由于级层间的信息不对称导致了教育支出的逆向选择和道德风险问题。着重分析公众与政府、政府与政府间的委托代理关系，以及逆向选择和道德风险的成因，并提出基层间应该信息公开，利用监督职能来完善教育支出的委托——代理关系。
【关键词】教育支出；信息不对称；委托——代理
委托代理的概念来源于法律规定，如果一方自愿委托另一方从事某种行为并签订合同，委托代理关系即告产生。授权人就是委托人，而获得授权者就是代理人。在教育支出中的委托代理中有一个基本的假设，即在契约安排前后参与者之间所掌握的信息是不对称的。而且，委托——代理必须具备以下三个条件：①存在这两个相互独立的个体，如，公民与政府，政府与政府之间，且双方都是在约束条件下达到效用最大化。②委托人和代理人面临社会的不确定性和风险，且他们二者所掌握的信息处于非对称状态。③代理人的隐藏信息和私人行动影响委托人的利益。信息不对称是信息不完全的一种情况，即一些人比另一些人掌握更多、更及时的有关信息。信息不对称不仅是由于人们认识能力不足，不可能知道任何时候、任何地方发生或将要发生的任何情况，更重要的是，由于行为主体如果要充分了解信息将花费的成本太大，所以必然不允许其掌握完全的信息。
1 教育支出中的委托——代理关系的类型
在教育支出过程中，从部门外部看，一直以来存在着四层代理关系，第一层委托代理是公众与权利中心的最高层（一般为立法机构）；第二层是立法机构与政府（主要是财政部门）；第三层是财政部门与财政资金使用部门之间；第四层是政府部门的不同身份的有不同的委托代理关系。在教育支出问题上，委托——代理关系其实都可以追溯到同一个初始委托人，那就是社会公众。因为社会公众作为纳税人，是公共教育财政资源的供给者，而政府部门是教育资源分配的行为主体。同时，由于中国的多层级性，对于教育支出过程中又存在着行政行为的初始代理人和最终代理人，影射出了教育资源实际运行中的委托-代理关系。综合，可将教育支出的委托-代理关系归纳为以下两种：
（1）公众与政府的委托-代理关系。
从传统的四层委托代理关系的分析来看，公众首先将教育支出的权力委托给最高权力中心——一般立法机构，立法机构又再次充当二级委托人将教育支出相关的财政资金处置权金额监督权委托给政府，政府通过使用公共教育财政资源而成为纳税人的事实代理人。公众由于其与政府形成的委托代理契约是不成文的、隐形的，而作为利益主体的身份不直接、不分明。因此，公众虽然名义上是委托人，但实际上难以实现作为委托人而享有的权力。即使公众愿意行使自身的教育权利，表达对教育服务的愿望，也由于难以对政府的运转和管理成功与否进行准确衡量、评价并实施相应对策，从而造成代理者提供的教育服务与委托者所需要的廉价且高效的教育服务存在一定差异，没能达到委托人的教育初衷。
（2）政府之间的委托-代理关系。
在教育支出的具体运行过程中，都是不同层次的政府或财政部门在操作，不管是前面提及的财政部门与财政资金使用部门之间还是政府不同身份之间的委托代理关系，其实都属于政府内部的行政活动，都是政府行为，因此，可归纳为政府部门之间的委托——代理关系，而这个委托-代理却是公民与政府这个委托代理关系派生出来的。中央政府给公众提供的教育支出、教育转移支付等，是通过基层政府直接向受用者提供或代为购买教育品，因此中央财政与基层政府之间构成契约关系。中央和省级政府都是教育的法定委托人，他们承担教育的出资责任，而地方基层财政承担教育支出的派送者，这就形成了中央、省、市、县多级分担教育资金的体制，形成了政府间的多重委托代理关系。
2 基于信息不对称下的现状研究
一般地，委托-代理关系的建立能发挥政府代理人具有的信息优势，降低交易成本，提高教育资源的利用效率。按照这种契约关系，初始委托人的意愿和偏好理应决定着公共教育支出的数量、种类和规模水平。但是由于信息的不对称，委托人和代理人的目标函数的不同，导致基本的委托-代理问题——“代理失范”。而针对信息非对称发生的时间，研究事前非对称信息博弈的模型称为逆向选择模型，事后非对称模型成为道德风险模型。外生的非对称信息最容易引起逆向选择的问题，而内生的非对称信息则容易引起道德风险问题。具体有：
（1）逆向选择。
在逆向选择中，代理人具有关于其行为特征的信息优势。在中央对地方调拨教育经费的博弈中,我们可以将地方政府视为支出运转的直接代理人，中央、省级财政部门视为委托人。作为委托人的中央财政根据各个地方的教育支出预算来划拨教育经费。然而，经济状况好的地方政府会虚报本地教育经费的预算，中央、省财政常常并不清楚各地教育的发展现状和师资、教育水平的差距，由于存在这种信息的不准确，中央可能将更多的转移支付给了那些条件好的地方而非真正需要财政帮助的地区。在信息不对称下的逆向选择行为，使中央财政教育支出配置效率低，并没有达到帕勒托最优。
（2）道德风险。
道德风险中的代理人的行为是不可观察的，教育支出体制在各级政府、学校和政府间存在信息不对称。地方政府在面对担负巨大的教育成本时，往往将这种责任层层向下分解，中央对地方提供的各种补助或转移支付就形成上级政府与下级政府教育财政分权的格局，这种分权使政府和部门（包括学校）之间存在一种合作关系和责任控制问题，容易使教育面临经济博弈问题。加之级次多，信息不对称，导致中央对地方教育的专项支出被层层“截留”。
3 从多种途径完善委托——代理关系
（1）建立相应的信息渠道。改变委托方和代理方之间严重信息不对称的状况，各级财政应该公布该地区教育财政性支出，使各种支出数据透明化，利用最少的信息成本，制约和规范代理人的行为，使委托者的委托效果也能清晰地得到监督和察看。
（2）需要不断完善教育财政支出委托代理链条。制定一种促进竞争、增强激励和加强约束的激励相容制度，拒绝竞争激励不足和约束软化，使每个代理者即使追求个人目标，其客观效果也能正好达到委托者所要实现的目标。
(3)充分发挥代理人监督职能。首先，充分调动人民当家作主的积极性，发挥社会公众的监督作业。其次，我国教育督导是一项重要职能，以国家督导报告的形式，发布全国和各省公共教育资源配置状况，推进各级政府切实履行教育职责。其次，进一步健全对学校收费资金收支的监督检查制度，加强对各类学校收费资金的日常监督检查以外，将学校收费资金收支纳入年度稽查范围。上一级财政要加强对下级财政性教育收支情况的监督，辅之以社会和相关的执法机关的监督来共同预防教育腐败。
【参考文献】
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