2009-07-20 10:28 来源：于恕光
【摘 要】当前多数乡镇财政面临着很多困难和问题，债务急剧增长，财源基础薄弱，收入增长乏力，已经影响到我国农村的稳定和发展和社会主义新农村的建设。要使乡镇摆脱财政困境，必须进行机构改革，减少政府层级和财政层级，适当调整利益分配关系，多留一些财力给乡镇，进一步完善财政转移支付制度和地方财政管理体制，健全财政债务管理制度，大力培植税源。
【关键词】乡镇财政；成因；对策
1 当前乡镇财政面临的主要困难有
1.1 债务负担沉重
在农村税费改革以前，乡镇负债可以通过农民上缴的村提留和乡统筹来消化，也可以通过开辟名目繁多的税费向农民收取。但即便如此，乡村负债问题仍然越来越重。
1.2 财政收支失衡，财政赤字问题严重
乡镇财政赤字是指乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在会计处理时，体现为赤字。税费改革前，乡镇财政就存在着收支失衡问题，具体表现为收支缺口，由于当时农村税费制度不规范，还可通过税外收费、借债、甚至通过寅吃卯粮等制度外收入和不规范操作来维持。农村税费改革后，取消了原先纳入乡镇财政预算和村级村务开支的税费项目，如乡统筹、教育集资、屠宰税等，在支出逐年增加的情况下，由于乡镇可用财力的锐减，使得原来的收支失衡更加严重，财政赤字进一步扩大。
1.3 税源短缺严重，财政收入增长缓慢
乡镇财政收入主要来自乡镇工商税收和农业税。当前乡镇企业普遍增幅回落，发展缓慢，经济效益逐年滑坡，部分企业甚至破产倒闭，制约了乡镇财政财政收入的增加。农村税费改革之后，税源进一步缩减，如果转移支付不到位，乡镇财政将面临更大的问题。
2 目前我国乡镇财政困难的成因分析
2.1 机构膨胀，工资刚性增长，乡镇财政不堪重负
近几年来，虽然党中央国务院和各级党委政府大力推行机构改革，精简人员，但乡镇“小政府，大机构”的状况仍然没有得到根本改变，往往是减了机构不减人，因此乡镇财政支出规模过大，财政供养人员过多，直接导致了财政支出刚性增长。不少职能部门为方便其工作便实施条条管理，要求乡镇一级政府对口设置机构，“七站八所”林立，人浮于事的现象依然较为严重。机构臃肿和人员过多直接导致了乡镇财政“惨淡经营”的局面，是乡镇财政困难的原因之一。
2.2 乡镇经济发展水平低是乡镇财政困难的重要原因
改革开放初期，乡镇企业发展迅猛，发展势头良好，由此带来的财政收入较多。但随着改革开放的深化和市场经济体制的初步建立，乡镇企业规模小、技术含量低及管理落后的弊病凸现。加入世贸组织后，外国的大企业大规模地进军我国市场，在竞争中处于弱势地位的乡镇企业发展进一步放慢，农村经济发展也受到不利地影响，这极大的影响了农村地区的经济发展和乡镇财政税源的增加，是乡镇财政困难的重要内在原因之一。
2.3 乡镇财政缺乏监督，支出控制不严，紧缺与浪费并存
由于乡镇主要领导干部考虑问题往往从政绩出发，不顾本地条件，超越财政承受能力，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，追求“达标”“、升级”，结果使财政背上了沉重的包袱。更有些乡镇则没有树立过紧日子的思想，违背“一要吃饭，二要建设”的原则安排支出，一方面呼吁乡镇困难，另一方面花钱大手大脚，导致乡镇财政非工资性支出增长过快，公费支出过大，挤占了预算内资金。
2.4 乡镇政府职能转变滞后，严重制约了乡镇财政收支机制的形成
当前，我国行政体制改革仍然严重滞后于经济体制改革，政府职能的转换缺乏有效的市场运作环境作为支撑。由于受职能转换不到位的影响，乡镇政府的地位决定了“上行下效”的存在以及政府与企业之间的明显裙带关系。在基层政府的职能转换过程中，有时候会损害地方一些官员的个人利益，因而他们主观上存在着不想使政府职能转变的思想。由于以上的种种因素，间接地增加了乡镇政府减少财政收人、增加隐性负债的可能性。①政府职能越位，缺乏有效的监督机制下的财政行为必然会发生变形，导致财政支出的增加和大量社会资源的浪费;②政府不能有效地对公共产品进行供给，从而不利于地方经济环境的改善，最终影响乡镇财政的收人。同时，由于政府日常事务众多，相应地设立了众多部门，导致机构的膨胀和人员的臃肿，加剧了财政的压力。
3 解决我国乡镇财政困难问题的建议
（1）进行乡镇层级的简化和机构精简。
①进行严格的公务员考试，坚决堵住随意进人的渠道。要优先保证公务员的工资、待遇，做到乡镇公务员与县、市公务员一个样。②利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。
（2）大力发展乡镇经济，强化财源建设，增加财源收入。全面发展农村经济，是增加财政收入的前提条件，是建设小康社会的必然要求。①从全局出发，制定发展政策。在经济全球化、一体化进程中，制定切实可行的发展战略，既要立足发挥优势，又要按世贸组织规则积极参与竞争；另外，制定一系列鼓励民营企业发展的政策，加大招商引资力度；②要大力发展乡镇企业，壮大支柱财源。以发展农产品加工业为导向，因地制宜，合理布局，兴办农产品加工企业，带动农村经济发展；③进行产业结构调整。要找准经济发展的切入点，既要符合国家的产业政策，获得政府支持，又要宁缺毋滥，集中有限资金，做大做强，获得税收收入。
（3）健全财政债务管理制度，积极化解乡镇债务。
①应组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表。区别不同类型债务，分清楚债务的责任和轻重缓急，这是一项最基本的工程。因为只有摸清楚债务底数，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血点”，遏止住乡镇债务的恶性膨胀；②编制“乡镇债务预算”。在政府预算编制中要对引发财政风险的关键性预测假设的变动、政府的或有负债、特定支出承诺规模及其它不测事件引起的不确定性给予明确反映。要增加乡镇债务的公开性、透明度，让广大公众及其代表真正成为乡镇债务的知情者、决策者和监督者。这是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作、杜绝形象工程和政绩工程的根本措施；③尽早研究和建立我国对财政风险的确认、评估和量化制度。为此，要加快设计一套符合国际惯例的财政风险预警和评价指标体系，确认财政风险的客观存在；④应树立审慎理财原则，努力化解乡镇债务。一方面，要严格防止新增债务，另一方面，以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源;通过债权债务置换、乡镇企业的改组转制、破产、资产重组，消化部分债务。建立乡镇偿债基金，适当给予各地债务化解的创新空间，提高乡镇化解债务的积极性。同时，中央应尽快出台处理乡镇财政债务的相关政策。如财政周转金死账、呆账的核销处理政策和乡镇不良债务化解政策。
（4）完善转移支付制度。①要建立规范的转移支付制度;②加大转移支付力度，力求使上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇；③改革转移支付方法。原来的基数法模式，客观上延续并扩大了地区间的差距，因此要根据因素法确定支出标准，实行转移支付的公式化，即转移支付额应以该乡镇的标准化财政支出与财政收入能力之间的差额作为标准；④规范管理，加强监督。建立严格的项目准入机制，运用规范的方法进行分配。此外，建立一套有效的监督、审计系统，强化监督，提高转移支付资金的使用效率。
【参考文献】
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