日前发布的《2008年~2009年中国财政政策报告——实行全口径预算管理》分析认为，从总体上看，相对于预算内收支，我国预算外收支规模呈逐渐缩小的趋势。在这一趋势下，从结构上看，中央财政的预算外收支规模的下降趋势要比地方财政的预算外收支规模的下降趋势明显，地方财政对预算外资金的依赖程度要高于中央财政。

　　由中国社科院财贸所推出的这一报告指出，立足于当今世界的基本经验和现实中国的具体国情，应把全口径预算管理改革的目标定为：通过预算制度的改革，将全部政府收支纳入政府预算之中。

　　一般而言，预算外收支是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。

　　我国虽然一直在加强预算外资金管理，但预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制。据《中国统计年鉴2008》，按财政预算外专户收支口径，我国2004年的预算外资金收入为4699.2亿元，2005年收入为5544.2亿元，2006年收入为6407.9亿元，收入绝对额不断增长。支出绝对额也在逐年增长，2004年预算外资金支出总额为4351.7亿元，2005年支出5242.5亿元，2006年支出5867亿元。

　　社科院财贸所发布的这份中国财政政策报告认为，由于许多预算外财政专户收支被纳入一般预算收支或基金预算收支，导致预算外财政专户收支所占比重下降，即预算外收支的相对规模趋于下降。从1993年到现在，预算外资金收入占财政收入的比重虽有几年出现反弹，如1994年、1995年和1996年，但大体上呈现下降的趋势。从预算外资金支出上看，其占财政支出的比重有着与占财政收入比重类似的走势。

　　中央与地方预算外收支的相对规模升降各异。在1994年之后，中央预算外资金收支在全国预算外收支中的比重明显下降，而地方预算外资金收支的比重明显上升。尤其从1997年开始，在全国预算外资金收支中，地方所占的比重都在90％以上，说明地方对预算外资金收支的依赖程度要大大高于中央。据《中国统计年鉴2008》，2004年、2005年、2006年地方预算外资金收入分别占全国预算外收入的92.5％、92.7％、92.7％，支出所占的比例分别是91.0％、91.3％、93.6％。地方预算外资金收入所占最大比例是1997年的94.9％，支出所占最大比例是1998年的95.2％。

　　这份报告认为，对于庞大的预算外资金的管理，我国目前缺乏完善严格的法律和制度约束。对于政府预算外收支的管理，除了中央发布一系列规章制度以及地方据以制定相应的配套管理措施外，至今未从法律层次上通过有关法律来规范约束预算外收支活动。这说明，对预算外收支的管理体现了行政的主导作用，但预算外收支管理的法治程度不高。

　　无论是中央还是地方，其预算外收支都可以还原为各级政府部门的预算外收支。尽管目前对预算外收支实行财政专户管理，也实行预算外收支的预算管理，但实际上对预算外收支，财政部门充其量不过是“账面”管理，那些负责征收的部门单位，依然对预算外收支享有较大的话语权。

　　目前，按照深化“收支两条线”管理要求，对预算外收支实行财政专户或国库管理，建立部门预算管理制度，但这仅仅是“收”与“支”的分离，而非真正脱钩，仍未能改变长期以来形成的谁收费、谁罚款就由谁使用的收支挂钩管理办法，因此收费罚款的多少与单位的经费开支、福利水平以至个人利益密切相关，这既是预算外收支规模膨胀的原始动力，也是现实的动因。它诱使地方、部门和单位千方百计开设一些新的“业务”、新“项目”、提高收费标准等。

　　1994年的税制改革使比较纷乱的中央与地方财政关系得到了规范，提高了中央财政收入的比重。相比较而言，地方财政收入的比重在财政收入层层向上集中的情况下，改善得不是特别明显，而且出现越到基层，财政收入越不稳定的现象。在这种情况下，许多地方政府不得不依靠预算外收入来满足其资金需要，为预算外收支的存在提供了适宜的土壤。1994年税制改革后，我国大部分的预算外收支发生在地方政府。

　　《2008年~2009年中国财政政策报告》认为，对预算外收支加强管理，近期目标是将其全部纳入完整统一的预算管理，淡化部门利益，而长期目标是逐步将预算外收支纳入一般预算收支中，真正形成可由公共财政统筹安排的综合财力。