摘 要：我国发展不平衡的改革任重而道远，改革开放以来，随着经济的快速发展，我国取得了举世瞩目的成就，但是区域发展不平衡和城乡二元结构矛盾更为突出。而财政与税收作为国家取得财政收入与调控经济社会的一个重要杠杆，在组织财政收入、调节收入分配、促进节约与协调发展方面都发挥着重要的作用。本文试图从当前发展不平衡方面存在的问题出发，指出财政的必要性，最后提出以财政角度改变不平衡发展格局的具体设想。

　　关键词：发展不平衡；财政；调节；具体设想

　　一、引言

　　发展不平衡，概括地说，是指在发展过程中出现的不协调、不匹配和不和谐的关系。它是人类社会发展中一个较为普遍的现象，无论在全球还是在一个国家范围内，发展过程的不平衡性始终广泛存在，只不过在不同阶段表现程度不同而已，必须客观辩证地看待，历史地、全面地、具体地进行分析。发展不平衡主要体现在城乡发展不平衡和区域发展不平衡两方面。发展不平衡问题若处理不好，还可能引发更为严重的后果。从经济角度看，会使国民经济难以保持平稳较快发展。从社会层面看，容易使整个社会产生心理鸿沟，削弱社会的凝聚力和向心力。一些国家历史经验表明，当发展不平衡问题与民族问题、宗教问题等纠结在一起时，往往成为社会动荡、国家分裂的诱发因素。

　　二、发展不平衡现状

　　城乡发展不平衡主要是由城乡二元化结构造成，具体表现在：（1）农村经济发展水平落后，主要体现在城乡人民收入上有巨大的差距。（2）农村文化发展水平较低及文化权益无法得到保障，主要体现在教育资源分配不均衡，人们的文化思想发展不平衡。（3）公民医疗设施不健全及制度不平等，主要体现在医疗卫生发展不平衡，基础设施有差距。区域发展不平衡与城乡发展不平衡大体相同，主要体现在经济上、教育上以及公共服务设施上等等。

　　比如，改革开放后城乡收入差距曾一度有所缩小，1983年城乡居民人均收入比为1.82∶1，但后来又逐步拉大，2009年扩大到3.33∶1。2010年为3.23:1，2011年略降为3.13:1。从绝对差距来看，1978年农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入相差209.8元，1992年差距突破千元大关，达到1,242.6元，2009年达到12,022元。比如，区域发展差距明显。30多年来，各地居民收入都有了大幅度增长，但不同地区间收入差距在拉大。2009年我国东部地区年人均收入为38,587元，西部地区为18,090元，差距达2万余元。从省际差别来看，最高的上海市年人均收入为76,976元，最低的贵州省为9,187元，两地相差67,789元。目前全国4,007万贫困人口中，中西部地区所占比重高达94.1%。

　　三、发展不平衡在财政方面存在问题

　　（一）在财税政策上，未能将城市与农村，东部与西部结合起来共同发展。由于我国的国情决定了先富带后富，最终实现共同富裕，也就决定了城乡二元化的格局和区域不均衡发展的现状，现在是城市带动农村，先富起来的地区带动欠发达地区发展的时候了。

　　（二）财政支持来源过于单一。农村和欠发达的地区发展资金来源主要靠中央财政拨款与补贴，这使得资金方面很是被动。另外，对农业税收减免的同时减少了地方政府的财政收入，财政支出相对减少，形成恶性循环。

　　（三）财政支持的绝对量虽有提高，但是相对量仍然偏低。虽然支持农业和中西部不发达地区的资金绝对量大大提高，但是相对于城市和发达地区而言，财政支出的相对量还是不够的。如上面所说的收入问题、教育经费问题都可以说明这一点。由于宏观财政政策实施的直接受益者是城市和工业，农村和欠发达地区的经济发展得不到有力的财政支持，城乡和区域都出现了不平衡发展的局面。

　　（四）财政支持的用途方向没有具体的规划。国家对各地区的拨款考虑到了政策倾斜，确实也做到了政策上的倾斜，但是现实的因素，如自然原因、人口流动等等不可预知因素造成财政拨款上的偏差。如教育问题：一方面农民工子女进城很难入学，而另一方面国家正在大力支持农村教育，这样的财政支出等于是无效的。

　　（五）地方落实财政资金不到位，监管不严。国家在大力支持的农村和不发达地区的同时，却不缺把这作为发财契机的人，这样的案例如修缮公路的费用被挪动，以次充好；学校买办公桌椅的资金省用，以旧充新；还有出现多次的校车事故等。

　　四、具体设想

　　针对上述问题，提出以下设想：

　　（一）统筹城乡发展需要农村和城市资金双向流动，推进城乡之间的配套体制改革与区域之间的主体功能区建设，形成健全合理的工农产业链与区域链。坚持统筹城乡与区域发展。一方面，加快建立以工促农、以城带乡、先富带后富的长效机制，发挥好城市对农村的辐射带动作用。比如，对相互合作的工农产业给予税收优惠，刺激合作，同时，财政上给予农业支持优惠政策，对形成工农链的双方，一方给予财政支持，一方给予税收优惠。另一方面，加大扶贫开发力度，鼓励发达地区对欠发达地区对口连接协作，有效调动各方面参与扶贫的积极性，形成经济之间的区域链。比如，对已经成型的四大经济板块与发达地区进行协调发展，综合运用财税杠杆的作用，推动形成城乡之间与区域之间的良性互动，营造协调共进、共同富裕的良好局面。

　　（二）扩大财政支持的来源，推动重要资源要素向农村与发展相对落后的区域配置，避免单一的财政支持来源形成恶性循环。笔者认为可对上级城镇地方政府的财政支出中提出5%的资金给予农村或欠发达地区作为前提，进行投资融资，最终也可得到收益，形成有利资源要素向农村与发展相对落后区域配置的激励机制。积极发挥农村金融的作用，综合运用财税杠杆和货币政策，引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村和中西部等地区。积极组织公益活动，募得资金投入到农村和落后区域。另外，按照农不养工、农不养政的原则，切实减轻农民负担也是从另一个方面对农民的增收。自给自足模式也是扩大农民收入的一个重要的方式，农民增加收入在某种程度上是等于加大财政支持的。因此加大农村教育投入，培育有文化、有技术、会经营的新型农民成为协调发展的前提条件；推进农业科技进步、发展现代农业、走中国特色城镇化道路成为协调发展的必经之路。

　　（三）加强财政支持力度，加大对欠发达地区的支持力度，加强对“三农”政策的倾斜。通过数据对比分析可见，在资金的相对量上应该缩小差距。本次两会温家宝说：“关于缓解收入分配差距的问题，我想着重从四个方面入手：第一，提高城乡居民的收入，提高最低工资水平，使城乡居民的收入能与经济增长和劳动生产率的提高相适应。第二，调节收入分配。要限制高收入者的收入，包括国有企业和国有金融企业高管人员的收入，要增加中等收入者的比重。第三，建立健全社会保障制度。第四，保护合法收入，取缔非法收入。”2004年以来，中央连续8年下发“一号文件”，建设新农村，取消农业税、免除学杂费、建立新型农村合作医疗、农村最低生活保障制度和新型农村社会养老保险制度等，这些强农惠农政策，改善了农民的生产生活环境，促进了我国城乡协调发展，是值得肯定的。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护地区的财政投入，重点改善欠发达地区的基础设施状况，改善落后地区群众生产生活基本条件。虽然这些措施的实施取得了一定的成效，但是，我们仍需坚定不移的坚持强农惠农政策和西部大开发等政策。

　　（四）明确财政支出的方向与用途，进行合理分配。要把握政策倾斜力度，不能一味发展农村和不发达地区而脱离共同发展的中心。如上文提到的教育经费问题，农民工子女进城得不到教育，而国家正在大力支持农村义务教育,上学的孩子却远离家乡，因而不能从根本上解决问题。目前人大代表建议中央按人头统筹义务教育经费，这也体现了均衡发展的原则。笔者认为在公共设施、医疗、社会保障事业等许多方面的支持上也可借鉴人头均等法，来实现共赢。另外，强化县、乡、村三级机构改革，降低运行成本，减少不必要的开支，合理分配财政资金。

　　（五）落实财政资金流，加大监管力度，确保资金不外流。进一步明确政府职责，建立健全合理的考核体系，继续落实好责任制的相关机制，建立群众监督举报系统，提高受服务对象的知情权、参与权。保证各个环节不会出现差错，对出现挪用财政拨款人员严格按照国家法律予以制裁。严格以法律为准绳，不以利己为目的，严格执行国家的各项政策。实现城乡一体化，区域共进步，全国携手共同发展。

　　参考文献：

　　[1]中国注册会计师协会税法[M].北京：经济科学出版社，2011.

　　[2]中共中央宣传部理论局.七个“怎么看”——理论热点面对面•2010[M].北京：人民出版社，2010.