摘要：我国环境财政支出在治理环境污染、促进环境保护的过程中发挥了重大的作用，但由于环境财政支出纳入预算管理的时间不长，还存在着环境污染治理支出不足，环保部门经费不足，环境科技投入不足等问题，对此，本文提出要理顺环境保护支出中的事权，并加强环境财政支出的预算管理。

　　关键词：环境财政支出；事权；预算管理

　　一、环境财政支出概述

　　环境保护财政支出，即环境保护支出中政府投入的部分，用于实现政府环境保护职能和解决各类环境问题的那部分财政资金。我国从2007年1月1日起根据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》全面实施政府收支分类改革。在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立了“211环境保护”支出功能科目，主要反映政府在履行环境保护职能所发生的支出。“211环境保护”支出功能科目具体包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出等。

　　二、我国环境财政支出现状

　　目前的预算管理体制中已有了环境保护的支出项目，但由于改革是渐进性的，改革前的旧科目与新科目并未实现数据转换，无法进行比较。另外，统计部门对环境保护资金的数据也没有按照财政资金和非财政资金的分类进行统计，所以很难直接从国家的统计数据中精确了解环境保护财政支出具体情况。但有研究表明，我国环境保护投资中各级政府和公共部门的投入已经占到了70%以上（邹首民等，2005）。因此，在下面的分析中以环保投资为对象进行分析。

　　20世纪80年代以前，我国对污染控制基本没有投入，与环境有关的城市基础设施的投资也非常有限。80年代以后，我国将环境保护纳入国民经济计划，但整体投入偏少，“六五”至“八五”期间，全社会环境保护投入只占同期GNP的0.7%左右。

　　从“九五”时期开始，我国政府高度重视环境保护工作，环境保护投资呈现快速增长趋势。整个“九五”期间环境保护投资3600亿元，是“八五”期间环境保护投资的0.93%。其中，1999年的环保投入820亿元，占GDP的比重首次突破1%。“十五”期间，全国环境污染治理投资猛增至8398.3亿元，比“九五”时期增长1.33倍，占同期GDP的比重进一步达到1.18%。为实现“十一五”环境保护目标，“十一五”期间全国环保投资约需占同期国内生产总值的1.35%。

　　再从增长率指标看，“十五”期间我国环保投资的年均增长速度达到18.8%，已经高于同期GDP的9.5%的增长速度，但是却大大低于同期固定资产22%的年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在2001-2007年总体呈现下降趋势，这说明在固定资产投资增长的同时，环保投资并没有同步跟上，在一轮又一轮固定资产投资热潮中，对环境保护的投资却偏冷。而环保投资欠账将会越积越多，环境形势将会越发严峻。据曲格平（1997）估计，工业污治欠账约在1500—2000亿元，城市与污染控制有关的基础设施欠账至少有3000亿元，环境保护投资的历史欠账总数约在5000亿元左右。要弥补这些投资，要求环境保护投资进一步增加。

　　三、我国环境财政支出存在的问题

　　（一）污染投资支出总量不足。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1%～2%，其中美国为2%，日本为2%～3%，德国为2.1%。尽管我国的财政环保投资在逐年增加，“十五”期间的环保投资仍然只是接近发达国家或地区20世纪70年代的水平。中国近年来生态环境保护的财政支出，一定程度上还只是“问题”导向的应急投资。尽管中国近年来环境保护的投资总量不断攀升，但与控制环境污染、改善环境质量的需求差异较大。

　　（二）环保部门经费不足，环境科技投入不足。排污费改革后环保系统经费保障情况比较严峻，尤其是中西部地区，基层环保局以及执法和能力建设等费用受到的影响较大。随着环境监察执法、排污核定、征收排污费、污染事故处理等一线执法力度加大，相应的环境经费保障要求更高。原来完全或大部分依赖排污费的市、县级环保部门公用经费、专项经费受排污费改革冲击较大，执法经费缺乏，与不断增长的环保工作量形成较大反差，难以保障开展环保正常工作的业务经费支出，也间接造成了违规使用排污费的问题。

　　解决环境问题，促进环境保护，最终要依靠环境科技的创新和进步，这就需要加大对环境科技的投入。重要的依据是06年召开的科技大会，国务院颁布了中长期科学技术发展纲要，纲要特别把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，并将环境列为11个重点领域之一，并规划了方向。但是由于我国起步较晚，与西方发达国家相比，与我国当前严峻的环境状况相比，我国的环境科技投入还是不足的。

　　四、对策分析

　　（一）理顺环境保护支出中的事权。政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。影响范围限于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应该由中央政府管理。中央政府环境事权主要是解决具有跨行政区、跨代际、具有明显外部性特征的国家环境事务。

　　目前，由于中央与地方、政府与市场之间的环境保护事权划分不明确，一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的环境保护事务，例如跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约等，严重缺乏环境财政的支持。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境保护事务，例如地方管辖的水环境治理、城市环境基础设施建设等，都需要地方财政安排。所以，要统筹考虑国家需求和地方实际，分时期明确环境保护支出中的事权，理顺财权，为国家财政资金介入环境保护明确方向和重点。

　　（二）加强环境财政支出的预算管理。

　　1、做实环境预算科目。环境保护已经纳入财政预算支出科目中，当前的主要任务是将其做实，确保“有渠有水，源源不断”。为此，建立长期稳定的经费增长机制显得尤为重要。构建环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制，确保环保科目支出额的增幅高于GDP和财政收入的增长幅度，并将新增财力更多地用于环境保护。

　　2、强化地方财政对环保的预算投入。为了落实相关政府部门和行政官员的环保责任，在预算讨论的环节，要确立环保支出的优先和重点保障地位，设定具有约束力的投入目标要求。预算安排和执行的环节，要严格按照相关制度和操作规程，确保环保预算资金安全，有效地用于环保支出。

　　参考文献：

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　　[2]苏明，刘军民，张洁.促进环境保护的公共财政政策研究[J].财政研究，2008；(7)

　　[3]汤天滋.建立环境财政体系的几点构想[J].财政研究，2006；（10）

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