一、关于构建税收执法内控机制的实践

　　近年来，山东省莘县国税局引入风险控制理念，健全和完善内控机制，使税收执法岗位风险得到系统防范和持续化解，从而规范了两权运行，推进了廉政建设，促进了税收事业健康发展。

　　（一）突出强化三个环节，提升应对风险能力。莘县国税局把加强内控机制建设作为惩防体系建设重要组成部分，从排查风险、强化教育、搭建平台三个环节入手，着力提升国税干部应对风险能力。

　　一是紧贴工作实际，准确定位风险分布。按照“先机关后基层、先简单后补充、先急用后完善”的原则，在县局机关层面，通过分析权力行使过程，初步排查出风险点104个，其中：将税收执法权梳理细分为征收权、管理权、检查权、强制权、处罚权、复议权、减免权、许可权等8类46个岗位，共106个风险点。将行政管理权细分为人事管理权、财务管理权、物资管理权、日常事务管理权、基建管理权、纪检监察管理权等 6 类17个岗位，共46个风险点。并根据风险高低和运行频率，对税收执法权和行政管理权分别进行风险排序，明确内控重点。同时，制作104个权力行使流程图，并对每个权力事项行使过程中发生的每个流程节点，都载明权力行使依据、工作要求、流转路径、监督渠道等具体内容，着力提高针对性、实效性和防范效能。

　　二是开展风险教育，积极加强风险预警。针对现阶段部分干部对税收风险管理认识模糊的现状，主要从防止税收流失、规避税收执法风险的高度，反复阐明开展税收风险管理的目的意义和应负责任，提高干部职工识别风险、规避风险、化解风险、防御风险的能力。首先。充分发挥廉政谈话作用。从廉政规定、基层的反映、来信来访情况等方面进行廉政提醒和预警。其次，充分发挥差别对比作用。通过开展横向生活水平对比及纵向发展水平对比等“三对比”（与下岗职工比待遇、与贫困地区比收入、与改革开放之前比变化）活动，促进干部时刻保持清醒头脑，算好“七笔账”，倍加珍惜眼前的幸福指数。第三，充分发挥警示教育作用。通过邀请纪委、检察院领导分别为国税干部作党风廉政建设形势报告、廉政准则》辅导报告、预防职务犯罪报告等，组织国税干部观看警示片、到劳改场所接受现场警示教育等活动，促使各单位“一把手”或行使高风险权力的重点岗位责任人筑牢拒腐防变的思想堤坝。

　　三是构建管理平台，逐步提高风险应对能力。首先，构建风险评估平台。针对税收执法权和行政管理权运行过程中风险较大的环节和事项，充分运用征管数据分析、纳税评估、税收执法检查子系统、税收执法监察子系统等手段，延伸风险查找面，挖掘风险潜伏点，确定重点风险管理项目。同时对风险管理项目加强动态管理，每半年进行一次风险查找、评估和化解工作。其次，构建风险监控平台。认真落实税收执法责任制，明确各岗位、各环节、各部门、各层级的风险管理职能职责。将风险管理纳入“一体化”系统运行，对重点风险点下发工作任务书要求相关单位限期整改，明确风险整改任务的具体内容、达到标准和限办时限，建立了局党组、分管领导、机关科室、分局、税收管理员从上而下的风险督查体系，监督风险整改项目完成质量，加强风险管理的过程监控。第三，构建风险预警平台。将风险预警作为防范风险、消除隐患的重要举措，建立和完善流转税、所得税、涉外税收、出口退税、税收征管和税务稽查等风险预警指标体系，每月进行一次风险预警通报，通过风险预警信息发布，及时、准确地进行风险提示和风险处理。近年来，全系统通过预警平台发布预警信息700余条，对不断提升征管质量、防范执法风险起到了积极作用。

　　（二）建立四维控制方法，系统防范岗位风险。莘县国税局把强化内控措施，完善监控手段，作为规范岗位行为、落实岗位职责、强化岗位责任的有效途径，有效促进税收执法人员不断提升执法水平。

　　一是牵制式控制，强化权力制衡。一是发起与实施分离。税收管理员到所辖企业执行税收管理任务，都必须经部门负责人正式派遣并登记备案，防止管理员随意下户、越权检查、借下户为名脱岗外出等风险。二是调查与审批分离。对金额较大、政策性较强的涉税审批事项，集体研究决定并公示审批结果，确保审批结果公正合理。三是初查与复查分离。在分局之间，对税源预警评估疑点信息实行双重核查，防止人情税、关系税等风险。在分局和执法人员之间，实行交叉注销检查、税收检查互查、执法人员定期轮岗等办法，确保税源管理质量。

　　二是痕迹化管理，保存控制证据。明确税收管理各业务流程中应具备痕迹证据的项目及其格式、内容、传递手续等要求，为税收执法权和行政管理权运行的过程复原、手续复核、结果复查提供可靠证据。同时，注重抓好基础，养成良好的痕迹化操作习惯。例如，从税收管理最基本的签字环节抓起，对税收调查等工作中税务人员的不规范签字问题进行专项清理。

　　三是信息化控制，提高控制效率。在全面运行税收执法管理信息系统的同时，自主开发应用专门风险监控管理软件，收到了较好效果。一是开发应用废旧物资和农产品收购发票管理系统和发票审核审批管理系统，加强人机结合，强化对发票增版增量和票种核定的标准化审核审批。二是开发应用涉税大要案审理系统，规范涉税大要案审理的程序、时限、处罚标准等事项，防止了因案件审理导致的税务行政复议和行政诉讼案件。三是开发应用出口退税应用管理系统，强化征退税衔接和预警评估，自动筛选疑点信息，有效防范了违规退税风险。

　　（三）健全五项长效机制，持续性化解岗位风险。莘县国税局紧紧以提升征管质量、强化基层管理、严格责任追究为重点，不断提升国税干部综合素质，较好地增强国税干部特别是各级领导干部和一线执法人员岗职意识。

　　一是强化项目管理，建立跨部门组织协调机制。跨部门协调机制主要包括一队、四组、项目负责制，一队即在县局层面成立若干专业化税收风险管理团队，负责全系统税收风险分析、风险应对、情报管理和绩效评价工作；四组即设立识别布控、制度建设、宣讲教育、督导巡查四个专门工作组；项目负责制即对各业务领域的防控重点，由各领域业务骨干分别组成项目组，具体负责单项防控措施的研究试点工作。

　　二是加强动态跟踪，建立风险布控机制。一是基层税务单位将工作中发现的风险点定期上报县局，由县局筛选具有普遍性的风险点在全县国税系统范围内布控。二是县局根据征管系统信息、案件查办线索等情况，分析汇总风险信息，统一在全县国税系统进行布控。三是通过12366服务热线、来信来访、特邀监督员等渠道，获取风险信息，及时进行布控化解。

　　三是开展刚性检查，建立风险巡查机制。一是独立式巡查。巡查工作由监察督查部门独立组织实施。二是随机式巡查。突击巡查的时间、人员、内容、被查单位随机，防止串通舞弊、临时应付。三是沉默式巡查。检查人员只记录被查单位事实，不在被查单位发表意见，检查结束后由税源管理联动机制联席会议集体研究处理结果。四是连带式巡查。在问责追究上实行鼓励自查、责任连带，发现问题除追究直接过错人外，连带追究自查单位和有关人员的责任。县局在每年组织的税收执法检查中，都要有个别单位和执法人员因工作责任心不强、履职不到位等，发生执法过错行为受到通报批评、调离岗位和扣罚奖金处理。

　　四是实施岗能匹配，建立风险激励机制。按照高风险岗位、高素质配备、高标准要求、高待遇对应的原则，试点探索风险导向、岗位竞选制度。鼓励综合素质高的干部经过公开竞争、组织筛选等程序，竞争到高风险岗位。建立风险责任挂钩制度。将全年风险控制情况与科室考核奖档次、评先指标数量、科室负责人考评晋升等直接挂钩。建立干部风险控制诚信档案。将个人风险控制情况记入档案，作为绩效考核、能级评定、选拔任用的重要依据。

　　五是实行双查双究，建立风险问责机制。既查处追究纳税人的违法违章行为，又查处追究税务人员的税收执法与行政管理过错。对于廉政苗头性问题，坚持内部从严问责，综合运用党纪政纪纠处。

　　二、进一步发挥税收执法内控机制效能的思考

　　（一）坚持依法操作，建立配套制度。在执法内控机制建设中，不仅要严格贯彻执行各项税收法律、法规、规章以及规范性文件，对与税收法律、法规、规章以及规范性文件相悖的行为严格按规定予以追究，而且要探索建立与执法内控机制相配套的一系列制度、办法、流程和操作指南，建立执法监控的制度体系、流程体系，使监督权限明晰化、监控方法科学化、操作运行规范化、信息流转互动化、问责追究严格化。要通过健全配套制度流程体系来规范、推动执法内控运行，又要发挥制度流程体系对执法人员的规范、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。

　　（二）坚持统筹协调，力求简捷高效。在执法内控机制建设中，在监控点上要统筹协调，既要保证执法监控面，又要突出执法监督的重点，不能胡子眉毛一齐抓。在监控方法上要体现效率原则，强化操作性、针对性，力求简捷高效。要突出税源管理的核心地位，不能因实施执法监控耗费大量的人力、物力，影响日常的税源管理。要将监控寓于管理之中，以执法监控促进、规范税收管理。

　　（三）坚持人机结合，实施过程监控。执法监控要依托信息化手段，但不能依赖计算机。目前税收执法管理信息系统监控的执法过错点和执法监察疑点，尚未全面涵盖每项业务各个环节的执法点，尤其是信息系统无法对虚假信息进行识别，难于对执法行为进行深层次控制。因此，必须坚持人机结合原则，既要发挥微机监控高效性，又要注重人工监督全面性、深层次性。在监控方法上，要坚持过程监控原则，既要对执法实施事后监控，更要突出事前、事中监控，事前预防、事中监督往往比事后“亡羊补牢”更有效。

　　（四）坚持责任追究，严格纠错校偏。对税收执法人员在执行职务过程中，因故意或过失导致税收执法行为违法的，必须严格责任追究，但责任追究不是目的，重要的是要通过明晰岗责、规范流程、健全制度和制定标准起到指引作用；通过实行全方位、全过程的监督，起到警示、督促、纠错作用；通过严格责任追究，起到惩前毖后的作用，这是实施执法内控机制主要目的。