【摘要】根据经济、金融形势的发展不断改革，是美国最大程度发挥存款保险制度效力的主要做法。2006年美国再次对存款保险制度进行改革。我国当前正积极推进存款保险制度建设，借鉴美国的经验具有现实意义。

　　关键词：美国；存款保险制度；发展；启示

　　随着我国金融业对外开放步伐加快，中小规模存款性金融机构纷纷发展，竞争加剧，市场化风险暴露的可能性也随之加大。无论是出于对存款人的保护，还是从维护金融体系的安全和稳定出发，我国都应根据实际情况，充分借鉴国外成功的经验，建立我国的存款保险制度。美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，近年来不断改革其存款保险制度。借鉴美国经验，对推动建立适合我国国情的存款保险制度具有重要意义。

　　一、美国存款保险制度的新发展

　　（一）将银行保险基金与储蓄保险协会保险基金合并成存款保险基金。2005年底前，美国联邦存款保险公司管理的存款保险基金包括银行保险基金（BIF）和储蓄协会保险基金（SAIF），分别对应所有的被保险银行和被保险储贷机构。但近年来，这一状况已发生巨大变化。首先，银行和储贷机构之间业务界限日益模糊，两者特许经营权的许多法定差异已缩小，继续维持两个不同基金势必增大市场成本。其次，许多金融机构尤其是储贷机构同时持有银行保险基金和储蓄协会保险基金承保的存款，联邦存款保险基金实际上变成一个混合基金，继续对存款保险基金进行区分实际上增大了基金操作的复杂性。再次，银行和储贷机构所需缴纳的保费并不仅基于自身的风险，还要视各自所对应的保险基金规模来确定，存在“同样风险特征的机构支付不同保费”的状况。如，1995年和1996年时，被银行保险基金风险评级为最佳（“1A”类）的机构无须缴纳保费，而被储蓄协会保险基金评为最佳（“1A”类）的机构仍需支付保费。基于以上原因，新法案将银行保险基金与储蓄协会保险基金合并成一家新的基金——存款保险基金（DIF）。同时将自我管理的退休金账户的保险上限提高到25万美元。经过本次改革，既壮大了存款保险基金的实力，又避免风险相同但因执有牌照不同的被保险机构在缴纳保费方面存在的差异，同时也利于联邦存款保险公司节省管理成本，提高存款保险基金运作的效率。

　　（二）改进费率体系。美国的风险费率体系主要存在以下弊端：一是绝大多数机构不需缴纳保费，使风险定价机制失去普遍的约束性。根据法律规定，当存款保险基金规模高于当年被保险存款总额的1.25％以后，联邦存款保险公司不再对评级最高的“1A”类存款机构征收保费。根据目前评级情况，约有94％的银行依上述规定不需缴纳保费。在这种情况下，业务增长较快的机构可能蕴涵更大风险，却无须为此支付代价。这种风险定价机制若长期执行下去，可能会偏离预期损失结果，扭曲市场行为。二是现行保险费定价机制不科学。在现有体制下，风险定价体现的只是存款保险机构过去的记录，缺乏风险及时识别机制。三是费率体系对风险细分程度不够。根据联邦存款保险公司在2001年的测算，在“1A”类被保险银行中，对存款保险基金完全没有损失威胁的银行只有42.7％。针对这一问题，新法案明确提出要改革当前的风险差别费率制度。目前联邦存款保险公司已开始拟定新的保费征收方案，主要有：（1）在风险定价方面，对大、小银行区别对待，把资产规模大小作为考虑因素之一来建立差别风险费率体系。（2）在风险评估方面，更多考虑市场信息。（3）授权联邦存款保险公司董事会根据被保险机构的风险对存款保险进行定价的权力。

　　（三）存款保险储备水平由固定比例调整为区间浮动。美国联邦存款保险制度目前所采用的评估体系是依据1991年颁布的《联邦存款保险公司促进法》（FDICIA），规定存款保险基金储备水平的目标比率DRR（存款保险基金额／被基金保险的存款额）必须维持在一定水平。当低于此水平时，联邦存款保险公司将采取两种方式补足：一是在一年内收足基金规定的目标比率。二是联邦存款保险公司收取最低不小于存款0.23％的费率，在15年内收足资金，使基金达到目标水平。2005年底，银行保险基金占被保险银行类机构被保险存款比例约为1.23％；储蓄协会保险基金占被保险的储贷机构被保险存款比例约为1.29％。

　　新法案对存款保险储备水平由原来1.25％的固定比例更改为1.15％－1.5％区间浮动，允许联邦存款保险公司在实际储备比例发生下述变化时采取行动：（1）当储备率低于或预计6个月内会低于1.15％时，采取恢复计划，保证存款保险基金在5年内恢复到1.15％的水平。（2）当储备比例在1.35％至1.5％之间时，将基金高}出1.35％比例部分中的一半以红利方式向所有被保险成员返还。（3）如果储备比例超过1.5％，联邦存款保险公司须将高出1.5％比例部分以红利方式向所有被保险成员返还。新法案确立了保费返还制度，保费的返还主要依据各机构过去支付的保费和当前实际费率确定，并综合考虑其历史贡献和现有的风险状况，对资本充足并管理良好的存款机构可减轻其保费负担，对风险状况较差的存款机构则保费不变，并敦促其加快改变现状，体现“奖优罚劣”的原则。

　　（四）存款保险限额与通货膨胀挂钩。由于通货膨胀和通货紧缩的存在，保险限额的真实价值经常发生变化。为维持保险限额的实际值，美国自成立联邦存款保险制度以来已先后进行6次保险限额调整。新法案将通过指数化方案来确保保险限额实际值的稳定增长，授权联邦存款保险公司董事会和国家信用社管理局理事会根据通货膨胀率，共同决定存款保险基金和国家信用社共同保险基金的存款保险限额。将限额与通货膨胀挂钩除能够减少物价变动对保险限额真实价值的影响，增强存款人对存款保险制度的信心外；还有助于银行和存款人更好地预测保险限额增长的时间和数量，从而能更有效地制定财务计划、降低成本。

　　二、对我国的启示

　　我国当前正积极推进存款保险制度建设，尽管我国银行体系、监管体制及存款市场等与美国都存在很大差异，但美国存款保险制度仍给予我们许多借鉴与启示。尤其是2006年联邦存款保险公司的最新变革在一定程度上指引了存款保险制度的未来发展方向，值得关注。

　　（一）立法先行。美国存款保险制度的发展史实际上是一部立法的历史。不仅如此，美国会计、金融监管、破产等各方面法律的不断完善也为存款保险制度的发展提供了良好环境。在美国制定的基本法律框架下，联邦存款保险公司可发布具体管理规则来对有关原则进行细化，体现出制度建设的灵活性。鉴于我国金融业对外开放和近年来国内部分中小金融机构不断暴露的经营风险。 有必要在法律基础上建立存款保险制度，以防范银行挤兑与系统性金融危机。具体建议：一是在存款保险制度建立和实施的同时，着手研究制定《存款保险条例》，初步建立存款保险制度的法律框架，使存款保险制度的运行有法可依。二是在法律框架下明确强制保险的基本原则。三是建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，从而完善存款保险制度的法律基础环境。

　　（二）建立强制性存款保险制度。目前，我国在存款保险体系建立的初期选择强制保险制度具有现实意义。第一，与大多数采取自愿存款保险体系的国家不同，我国的金融资产和银行体系已初具规模，且正处于快速发展中，强制保险是一种更合适的方式。第二，在自愿存款保险制度下，存款保险基金较难在短期内形成规模，难以让公众对其产生足够的信心，一旦出现银行危机，存款保险制度将形同虚设。

　　（三）加强监督管理。在美国金融监管体系中，联邦存款保险公司建立了与各主要金融监管机构之间的良好信息沟通和协调机制，有权在关键时刻采取及时纠正行动。正是这种监管权、资产处置职能与其存款保险职能的有效结合，保证了美国金融安全网功能的发挥，将大多数金融风险提前消除，降低存款保险制度运行的成本。我国监管体制仍处于不断改革与完善中，在这种情况下，存款保险制度不应成为一种简单的付款箱制度，应在《存款保险条例》中明确赋予存款保险机构适度的监管权与资产处置权，以加强对银行业的监管。同时，由于监管效果决定了存款保险制度的最终运行效果和基金运作的财务目标，所以存款保险机构有内在动力来执行这种监管与资产处置职能，能与其他监管机构形成信息共享，增强我国金融安全网的功能。

　　（四）开辟稳定的基金来源通道。一是多渠道保证存款保险基金的稳定来源。从美国的经验看，基金从建立到充足，需经历一个较长期的积累过程。考虑到强制性存款保险的必要性和进行风险救助的基本需要，我国存款保险机构宜采取预先征收保费的方式，建立一个稳健的存款保险基金。初期可借鉴美国的经验，由中央银行或财政部先期投入一定数量的初始资本，过渡期内可建立一个特殊的资金筹措通道。如，向中央银行申请再贷款、向中央财政借款和向其他金融机构发行存款保险债券等。二是采取区间浮动的存款保险基金储备率。美国存款保险制度的最新变化是将原来的固定存款保险储备比例修订为区间浮动的方式，这对我国建立存款保险基金具有借鉴意义。具体浮动区间可在对我国银行业面临的风险进行预测与评价后确定。同时，应从法律上赋予存款保险机构在法定储备比率区间内根据基金规模与实际需要调整存款保险费率的权力。三是对存款保险基金进行科学的使用和管理。从美国的经验看，成熟的存款保险基金资金来源几乎完全来自于自身的投资收益。我国存款保险基金在投资对象上可参考美国相关规定，明确国库券和国债是基金的唯一投资对象。同时，为防止基金投资中可能出现的操作风险，必须明确基金投资由全国存款保险机构高度集中运营管理。

　　（五）根据不同机构风险状况单独设立存款保险基金。美国2006年新法案要求银行保险基金和储蓄协会保险基金合并为一个存款保险基金。考虑到我国实际情况，根据不同类型存款机构设立单独存款保险基金的做法值得借鉴。从我国目前银行体系看，四大国有银行、全国性股份制银行、城市商业银行及邮政储蓄银行等金融机构与25000多家农村信用社及城市信用社相比，在公司治理、管理制度、资产风险上存在较大差异，并且在一个较长时期内，这种差距将始终存在。因此，在制度实行的初期可考虑分别为这两大类机构设立单独的保险基金。随着机构之间差异的减小和市场环境的变化，存款保险基金的合并将是必然。所以，在设立存款保险基金时应在管理上不作分开，交给同一家存款保险机构管理。同时，两个基金在准入条件、保险额度、融资方式等方面差别不应过大，以保证整个存款制度的公平。

　　（六）实行基于风险的差别费率。不同类型的金融机构在风险上存在较大差异，如果采取统一保险费率，既不利于公平，也可能对高风险机构产生负向激励。因而，采取差别费率更适合我国的国情。经验表明，风险差别费率制度形成是一个由简单到复杂的过程，鉴于目前我国的金融市场环境，金融机构可能难以接受过于复杂的费率体系，而且设计一个最优的费率标准十分困难，有效实施风险差别费率体制需要较多的配套措施。因此，在存款保险制度实施初期，可主要根据投保金融机构的资产规模及资本充足率实行简单的差别费率。以利于形成正向激励机制，起到一定的辅助监管作用，待条件成熟后，逐步过渡到基于风险评级的差别费率。

　　（七）建立保险限额的通货膨胀调整机制。为抑制通货膨胀对存款保险制度效率的削弱，我国在《存款保险条例》中可建立存款保险限额的通货膨胀调整机制，以有效引导存款人的预期，增强公众对存款保险基金的信心。根据目前的意见，我国存款保险限额采取10万元人民币是比较合适的标准。