2010-03-25 11:54 来源：白云
摘要：全球金融危机的爆发暴露了信用评级业监管的滞后与不足，在此次危机中需要重新审视信用评级业监管中存在的问题，通过对信用评级监管的调整，规范信用评级机构的行为，促进信用评级业重新发挥其金融风险防范的功能。我国是信用评级发展的新兴国家，信用评级业正在形成的过程中，国外信用评级监管存在的问题给我国以极大的警示，我国应吸取此次教训，建立科学的信用评级监管制度，保障我国信用评级业的健康发展。
关键词：金融危机；信用评级业；问题；监管
美国的“次贷危机”最终引发了席卷全球的国际金融危机，这场金融危机把信用评级业推到了风头浪尖。信用评级业这个昔日的投资者利益的“守护者”和资本市场的“看门人”，却在金融危机中受到了人们的广泛质疑。信用评级业在此次金融危机中的表现暴露了金融监管的缺位，缺乏监管的信用评级业在利益追逐中由功臣变成了罪人。
一、金融危机中美国信用评级业暴露的问题
（一）缺乏竞争，形成市场垄断
美国信用评级业经历了由自由竞争到垄断的发展过程。在20世纪30年代以前美国的信用评级业是一个没有进入壁垒的自由竞争的行业，主要是靠行业自律来规范行业的发展。一些大公司在优胜劣汰的市场竞争中建立了自己的声誉，同时信用评级在资本市场的作用日益显现，评级结论也在政府监管中得到运用。为了规范评级结论的使用和满足监管部门的需要，从1975年开始，美国证券交易委员会（SEC）对信用评级机构实行认证制度，也就是全国认可的统计评级机构（NRSROs）。在此认证制度下美国认可的信用评级机构只有标准普尔（Standard&Poor‘s，S&P）、穆迪（Moody’s）和惠誉（Fitch）三家，并且直到2003年的28年间一直没有增加评级机构，所以，事实上美国的信用评级市场从1975年开始进入垄断。在美国信用评级市场上，穆迪和标准普尔两家公司的联合市场份额高达80%，如果把惠誉的份额也包括进来，则可以占到95%以上。[1]在金融市场上，一方面是对信用评级的依赖与看重，另一方面是信用评级机构由于垄断而缺乏市场的竞争与约束，在利益的驱使下，信用评级机构的评级结果失真也就不可避免。这一问题在美国安然事件中已有所显现，此次次贷危机中信用评级机构同样没能发挥应有的风险预警作用，反倒成为金融危机的帮凶。
（二）法律地位模糊，丧失独立性
信用评级机构的法律地位在美国也历经了一系列的演变。在美国现行的法律条文和司法实践中，信用评级机构通常被界定为出版商，其信用评级活动受到美国宪法第一修正案的保护，即享有出版、言论的自由。这与最初信用评级机构的收费模式是一致的，在20世纪70年以前，信用评级机构是依靠向订阅用户收费来获取收入，这是向投资者收费的收费模式，评级机构的地位确实类似出版商。20世纪70年代以后，由于信用评级机构获得了巨大的市场影响力，并由于认证制度的实施得到了公权力的认可，于是向受评对象收费成为评级机构主要的利润来源，评级机构的收费模式转变为向发行方收费。“根据2002年11月21日美国证监会听证会的资料，穆迪公司收人的90%来自受评对象支付的评级费用，10%来自公司提供的研究和数据服务；惠誉公司的收入中同样90%左右来自发行方支付的费用，大约10%来自定购服务（subseriptionserviees）。”[2]在这种收费模式下，发行方为了获得较高的信用评级，常常会在事前接受信用评级机构的产品设计指导，信用评级机构也因此可以获得较高的评级收入，这样的信用评级已不只是一种简单的言论。美国国内有些法律界人士认为，从评级机构在结构性金融产品中所起的作用看，将其看作承销商确实也不为过，评级机构直接或间接地参与了证券的承销活动，符合1933年《证券法》对于承销商这一术语的界定。事实上，信用评级业之所以成为资本市场必不可少的组成部分，就在于他的独立性与专业性。但是，从美国金融市场的发展来看，信用评级机构已经丧失其独立第三方的法律地位，也使信用评级行为发生了偏离。
（三）持续金融创新，评级质量难以保障
在不断的金融创新中，新的金融产品层出不穷，面对不断更新的金融产品，信用评级机构的评级方法和评级模型往往没有充足的时间去验证，这样，就使评级结果的科学性和可信度降低，难以真实地反映产品的风险。在此次金融危机中，评级机构参与评级的是复杂的结构性金融产品①，为了适应金融产品的创新，评级机构也在不断调整自己的评级方法。例如，在2004年，两大主要的评级机构仅在欧洲就宣布了57次评级方法的改动，其中45次改动是和资产支持证券（ABSs）有关，其余的12次则涉及担保债务权证（CDOs）。这些评级方法的改动，也使得结构性金融产品的评级结果相对于公司债券的评级结果，表现出更高的变动程度。就穆迪而言，公司债券一次性的等级变动平均为1.5个级别，而结构性金融产品则可达几个级别。这都源于结构性金融产品本身资产的组合十分复杂，又不断有新的资产注入，评级机构没有历史经验和数据可以参照，只能依靠银行提供的数据，所以，评级的结果就容易出现失真。
二、金融危机中对信用评级业监管的审视
（一）作为市场准入的认证制度存在缺陷
美国的认证制度从一开始就遭到了质疑，指出该制度没有明确加以定义、没有规范的审批程序、申请过程不透明等。为此，美国在1997年对认证制度进行了改进，但此后还是发生了安然事件和次贷危机。所以，有关认证制度的争论一直没有停歇，主要认为认证制度限制了市场竞争，不利于征信业的健康发展。由于认证制度的存在确实极大地提高了征信机构市场进入的壁垒，从美国30多年的实践中也可以看到征信业的垄断是事实存在的。所以，如何改革认证制度，降低市场进入门槛，加大市场竞争程度，是改善征信业务的重要方面。
（二）对利益冲突监管不到位
随着信用评级机构收费模式的变化，信用评级机构独立的地位就开始动摇，但这样的变化并没有引起监管部门足够的重视，没有相应的外部监管措施，容易引起利益冲突。由于现代的信用评级机构主要的收入来自发行人，这样往往会使评级机构站在发行人的立场上而抛开了对投资人的保护，可能导致利益冲突。这种利益冲突主要来自以下方面：一是由发行人付费的收费模式会使信用评级机构为了赚取收入而做出有利于发行人的信用评级。二是评级机构开展的附加服务，如评级前的预评估、企业咨询和风险管理等，这些业务使评级机构事先就参与了企业的风险管理，评级难以中立。三是信用评级机构越来越多地使用主动评级，即对未提出评级要求的企业进行公开信息评级，也可称其为是一种“暴力”策略，诱使发行者对未要求的评级进行付费。对于上述的潜在的和可能发生的利益冲突，监管部门并没有制定有效的措施加以防范。尽管SEC已经关注到利益冲突的问题，但是并没有采取强制的有效的外部监管措施来防范信用评级机构的利益冲突，仅仅是采取了依靠信用评级机构的内控制度来制约的策略。但在利益冲突中，这种内部控制是十分脆弱的。2008年7月SEC发表报告指出，评级机构已制定内部政策和程序，但在对次贷产品进行评级时，三大评级机构都存在着违反内部程序的行为，表现为主要评级分析员参与收费讨论，构成利益冲突。
（三）私权公权化，缺乏责任机制制约
在资本市场中信用评级结果是市场准入的重要条件之一。1975年，SEC发布了关于确定经纪人/交易商最低清偿标准的净资本规则（Rule 15c3-1），首次将“全国公认的统计评级机构”的评级结果纳入了联邦证券监管法律体系。NRSROs的评级结果在联邦和各州立法中也被作为基准广泛使用。2002年SEC向美国参议院政府事务委员会提交的一份报告显示，当时至少有8部联邦法律、47部联邦监管规则、100多部地方性法律和监管规则准入领域都将评级结论作为一项重要资质。这些法规使评级机构的评级结果带有了某些公权力的色彩，评级机构的权利被扩大。与此形成对比的是在评级机构享有极大的权利的同时并没有被赋予相应的责任。例如，《1933年证券法》第11节规定，律师、会计师、评估师、承销商等须对其在发行登记文件中的重大不实陈述承担法律责任，而信用评级机构却不在此列；穆迪、标准普尔、惠誉等评级机构虽然在《1940年投资公司法》下自愿注册为投资公司，但却无需像其他投资公司那样向美国证监会报送信息披露材料及接受常规监管。而在普通法层面上，由于信用评级行业一贯被视为财经媒体，因此作为媒体“观点”的信用评级结果受《宪法第一修正案》的严格保护。[3]所以，有学者指出：“在私权资源处于垄断的情况下，评级机构仅靠自律，自然难以断绝以公权为私权谋利的倾向，市场的自发调节达不到均衡的目标，甚至危害到了正常的社会经济秩序，而监管机构往往对其疏于防范，任其披着公权的外衣行事。”[4]
三、对我国信用评级业监管制度确立的启示
（一）明确监管机构，加强监管力度
我国目前还没有全国统一的征信管理法规，而且对于信用评级业的监管机构我国还不十分明确，处于多头监管的状态。2006年公布的《中国人民银行信用评级管理指导意见》中规定中国人民银行对信用评级机构在银行间证券市场和信贷市场的评级业务进行监管。2007年中国证监会颁布的《证券市场资信评级业务管理暂行办法》中规定信用评级机构的证券评级业务活动由证监会监管。根据我国征信试点地区的经验，政府的征信管理办公室也承担着对征信进行监管的职能。如《上海市个人信用征信管理试行办法》和《上海市企业信用征信管理试行办法》中都规定了上海市征信管理办公室是征信的监管部门。这样，在我国信用评级机构由中国人民银行、证监会和政府的征信管理办公室三个部门进行监管，这种多头监管的方式不利于监管的统一和规范的一致。
基于安然事件和次贷危机中信用评级机构的表现，美国对信用评级机构的监管制度也在不断的改革之中，2006年美国国会颁布了《信用评级机构改革法》，正式赋予了SEC对信用评级业制定规章、进行监管和强制执行权力。鉴于评级机构在金融危机中的表现，欧盟委员会于2009年4月23日经欧洲理事会以法规形式批准通过《信用评级机构监管建议》，根据该法规规定信用评级机构必须获得注册批准，由欧洲证券监督委员会（CESR）协调注册流程，在欧盟境内统一注册。从各国的经验来看，都是设立一个统一的信用评级监管机构，以便于对信用评级机构加强监管。至于是由哪一个部门对信用评级进行监管，一般有两种机制：一是直接融资发达的国家一般由证券监管机构对信用评级机构进行监管；另一种是以间接融资为主的国家一般由银行监管机构对信用评级机构进行监管。基于这样的原则，我国是以间接融资为主的国家，可以以人民银行作为统一的信用评级业监管机构，2009年国务院发布的《征信管理条例（征求意见稿）》中将中国人民银行作为国务院征信业的监督管理部门，是比较适合我国国情的，但由于我国的金融监管是“分业经营，分业监管”的模式，所以，应当由人民银行负责统一协调其他金融监管机构制定统一的行业标准和规范，各监管机构在各自业务范围内提出评级结果的使用标准。
（二）制定市场准入与退出机制
我国目前还没有完善的评级机构市场准入与退出机制。《征信管理条例（征求意见稿）》中在征信机构设立的条件方面只有实缴注册资本是明确写出的，其他条件大都赋予国务院征信业监管部门制定具体标准。《中国人民银行信用评级管理指导意见》中只是泛泛地规定了信用评级机构应拥有相当的有一定经验的金融、会计、证券、投资、评估等专业知识的专业评估人员和信用评级机构应当具备的信用评级工作制度和内部管理制度。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》规定了申请证券评级业务许可的资信评级机构应当具备的一些具体条件。但在我国就信用评级机构的市场准入还没有统一的标准。在信用评级业的市场理论中存在两种理论：信誉资本论②和监管特许权论③。美国信用评级市场早期是以信誉资本理论为基础，奉行信用评级业的市场自律。在1975年之后依据监管特许权理论美国开始实行了比较严格的市场认证制度，并保持了信用评级市场的垄断局面。但这种体制在经历了次贷危机之后就受到了质疑，所以，美国的金融监管改革在信用评级方面主要是促进市场竞争和增加市场的透明度。我国信用评级市场刚刚起步，当前的监管职责一方面是要促进市场主体的成熟，另一方面要维护正常的市场秩序。基于信用评级机构对防范金融风险的重要意义，信用评级产品的质量应是监管的重要方面，所以，确定适当的市场准入标准，以保障合格的主体进入市场是必要的。但由于我国信用评级是新兴市场，所以，标准不易过高。同时，也要建立评级机构的退出机制，使不符合市场需要的评级机构退出市场，实现市场的优胜劣汰，保障评级结果的可靠性。
（三）建立利益冲突防范机制，加强风险监管
《中国人民银行信用评级管理指导意见》中就防范利益冲突设立了相关的制度，如要求评级机构建立防火墙制度、回避制度等避免利益冲突的相关制度；严格依据公开的评级方法和程序评级等。《证券市场资信评级业务管理暂行办法》中列举了证券机构与评级对象存在利益关系禁止评级的六种情形，主要是评级机构持有受评级机构股份或证券的情形。规定了证券评级机构评级委员会委员及评级从业人员应当回避的五种情形，并要求建立防火墙制度。《征信管理条例（征求意见稿）》就防范利益冲突规定得比较原则，只是增加了评级人员不得从事信用咨询或顾问业务、不得参与评级价格谈判等。从我国现行的规定来看，对信用评级机构利益冲突的防范机制还处于传统规定方面，就此次次贷危机发生在结构性金融领域，并由收费模式导致的潜在的利益冲突，我国的相关规定中并没有加以规定。
近年来美国针对信用评级业监管进行了改革，并于2007年2月公布了《对注册为NRSROs的信用评级机构的监管》，在该实施细则中利益冲突是作为重要的监管内容之一来加以规范，把包括接受发行人、证券包销商、债务人、信用分析报告订购者支付的费用以及NRSROs的相关人员直接持有被评级人发行的证券、与被评级人有业务往来、与从事证券包销商产生某种关联等，作为潜在的利益冲突。并禁止了NRSROs以限制信用级别公布、发布并非根据NRSROs所公布的信用评级程序和方法而得出的信用级别、修改被评级者的信用级别或威胁采用上述方法要求被评级者购买信用评级以外的服务或产品等。这些针对信用评级机构向被评级人收费的收费模式下的利益冲突防范是必要的。目前在我国的征信监管中还没有直接针对收费模式和主动评级方面潜在的利益冲突进行规范的条款，因此，建议在立法中对此要加以规范：一是规定在向被评级人收费的收费模式下，把征信机构与被评级人之间的关系作为潜在的利益冲突进行规范；二是严格规范主动评级。对于采用不正当的手段强制被评级人购买信用评级以外的产品和服务的要予以禁止。
（四）加快立法，完善法律义务与责任
我国目前关于信用评级业还没有统一的立法，现行有效的只有上述中国人民银行和证监会在各自业务领域发布的相关规章，《征信管理条例》还没有出台，所以，我国信用评级业还没有完全走上法治的轨道。加强监管首先要完善立法，走规范发展之路。在信用评级业监管的立法中，明确信用评级机构的义务以及违反义务而应当承担的责任是促进评级机构健康发展的关键。我国在今后的统一立法中应当以下几个方面的工作：一是制定统一的《征信管理条例》和《信用评级机构业务规范》，作为信用评级机构统一的行为规范，明确信用评级机构所应当承担的法律义务及法律责任。二是做好信用评级业法律与《公司法》、《证券法》和《银行法》等的协调，确立信用评级机构的中介组织的地位，使信用评级机构的权利与义务相对应。证监会制定的《证券市场资信评级业务管理暂行办法》中在法律责任的部分规定了信用评级机构违反法定义务的行为按照《证券法》的相应规定承担责任，这种做法在我国目前阶段不失为是一种很好的做法，既保障了法制的统一，又弥补了现有法律的不足。三是制定投资者保护机制。通过立法确立因信用评级机构违法的错误评级给投资者造成损失的救济机制与补偿机制，使信用评级机构在违反法定义务时不单单要承担行政责任，而且还要承担民事责任。通过立法，使信用评级机构的权利、义务与责任统一起来，促进信用评级业在法治的轨道上运行，监管机构依法监管，培育一个健康的信用评级市场。
信用评级业是金融市场的守护神，虽然它也出现了失职，但是，我们应当看到完善的监管制度是信用评级业健康发展和科学运行的保障。在金融危机中我们及时审视和调整信用评级业的监管规则，会不断纠正信用评级机构的偏差，使信用评级业重新发挥其应有的防范金融风险的功能，推动金融市场新秩序的形成。
注释：
①所谓结构性金融产品，就是将不同资产组合形成资产池，发行不同档次的证券，包括股本级、中间级和优先级三种级别，证券档次不同其风险和收益也不同，以满足不同风险偏好的投资者的需要，证券偿付由资产池产生的现金流支持。
②信誉资本论认为在准入门槛较低的自由竞争市场上，信誉是信用评级机构生存和发展的基础。所以，为了保住市场份额和市场地位，信用评级机构就会恪尽职守，努力维护自己的信誉资本，以避免被市场所淘汰。可见，在信誉资本的理论下，市场自律对信用评级业的发展起着重要的作用。
③监管特许权论认为，信用评级也是一种监管特许权，因为在金融市场上大量法规把信用评级的结果作为投资门槛或风险资本的测算尺度，被评级的主体如果达到了一定的评级等级，就可以依据法律获得相应的优惠。所以，信用评级也就具有了特许权价值。因此，监管部门要对评级机构设定较高的门槛，只有高水平的评级机构才能够进入市场，以保障评级结果的有效性。
参考文献：
[1]陈三毛。美国信用评级业及其未来的监管政策调整[J].当代财经，2009（3）。
[2]应娟，张益新。信用评级机构收费模式探讨[J].上海金融，2006（6）。
[3] Francis A.Bottoni，JR. An Examination of the Current Status of Rating Agencies and Proposals for Limited Oversight of Such Agencies，San Diego Law Review，Summer，1993.
[4]王月。从金融危机审视证券信用评级机构法律规制的缺失——科学发展观视域下对中国金融监管的法律检讨[J].经济视角，2009（6）。
