省管县财政体制改革的理论依据

2009-07-08 17:19　来源：不详

　　【摘要】通过科层管理理论与扁平化管理理论的概述比较，来分析科层管理理论与市管县体制的类似性，进而指出扁平化组织理论对我国省管县财政体制改革的启示。

　　【关键字】科层管理；扁平化；市管县；省管县

　　一、科层管理理论与扁平化管理理论概述

　　1.科层管理理论概述。

　　传统层级结构的管理理论，源于经典管理理论中的"管理幅度理论"。管理幅度理论认为，一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加，可能存在的相互人际关系指数增加，信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时，就超越了管理者所能有效管理的范围。由于受有效管理幅度的限制，就必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。正是在这种理论指导下，有些大型跨国公司的管理层次多达18层，甚至二十几层，如IBM公司就是一例。

　　不可否认，这种理论确实起过积极的作用，在相对稳定的市场环境中，不失为一种效率较高的组织形式，因为它保持了组织的协调和统一。但是其弊端也是明显的，因为它的组织结构层次太多，因而信息、指令的传递极其缓慢，而且在传递过程中难免失真和扭曲，从而导致效率低下;同时，这种结构对快速变化的外部环境的适应能力极差。而目前的现状是:一是企业组织规模越来越庞大;二是外部环境快速变化。Intel公司总裁葛洛夫有句名言：“现代社会，惟一不变的是化。”管理层次的众多就缺乏对变化的快速感应能力和适应性。因此，减少组织的管理层次就顺理成章了。

　　2.扁平化管理理论概述。

　　要克服科层结构的种种弊端，笔者认为，最好的办法是实行扁平化。可以这样说，扁平化管理理论就是对传统科层管理理论的一种否定。其理论体系大致是:(1)强调扩大管理的幅度；(2)企业在分工的同时，更强调系统的观点；(3)强调分权管理，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相互独立；(4)减少中间层次以使企业快速适应市场变化的需要；(5)信息化和灵活指挥。通过采用上述措施，使组织达到扁平化。

　　“扁平化”组织结构由于管理层较少，所以，同传统的组织结构相比，它的信息传递速度快、失真少，有利于提高管理效率；组织结构精干高效，管理费用少；便于高层领导和基层人员直接沟通，及时掌握市场和生产经营情况，快速决策；管理幅度较大，有利于下属主动性和首创精神的发挥，有利于管理人才的培养。扁平化管理理论在现今社会里之所以大行其道，就是因为它适应了快速变化的外部环境，使组织能适时调整自己的对内对外策略，适应了超大型企业管理的需求，适应了新经济的发展。在现代社会中，一个组织如果不能迅速地调整自己的策略，不能适应这种快速变化的外部环境，不能实行扁平化的管理，公司就会破产，政府将会跨台，文明也将崩溃，从而回复到野蛮状态。

　　二、科层管理理论与市管县体制的类似性分析

　　市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快，市管县体制所产生的初始效应日趋式微，并逐渐偏离其改革初期之目标，其弊端和现实局限性越来越突出。

　　宪法规定：我国行政区划是中央-省-县-乡四级制，而事实上，在省县之间还存在着地级市。从整个体制背景来看，当代中国政府体制可划分为中央、省区、地市、县、乡镇，层次高达五级。如此繁多的层次所带来的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了道程序，不仅降低了信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并造成多头领导，人浮于事、相互扯皮的官僚主义现象。大量的理论研究成果表明，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。在一定程度上，市管县体制与企业的科层管理理论具有类似的特点。

　　三、扁平化组织理论对我国省管县财政体制改革的启示

　　财政体制改革需要从外部寻找参照模式。突破现行体制的改革，需要从现行体制外部寻找一种有借鉴或仿效价值的参照模式。我国的经济体制改革，在传统的社会主义计划经济体制之外，寻找到了一种改革的参照模式，即一般意义上的市场经济体制，由此建构社会主义市场经济体制。财政体制的改革同样需要外部的参照模式。企业与政府尽管是两种不同的组织，但它们之间存在相通之处，企业经营管理体制中某些行之有效的做法，可以通过一定程度的改造后为政府所借鉴或效仿。从理论和实践来看，适度参照企业模式改革传统财政体制有一定的可行性。

　　作为一个宏观组织结构，在信息化和知识化时代应建立以"地方为主"(localness)的扁平化模式。根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，减少“肠梗阻”，避免官僚主义，提高办事效率。同时，随着层级的减少，权力下移，基层权力相应增大，这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应，同时，扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前，少层级-大幅度结构也是世界上大多数国家实施的管理模式。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11% （见表1）。如印度，实行邦-县-区三级制;美国国土面积与我国相近，也实行州-市二级制与州-县-镇三级共存制;日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6%；610年为虚三级制，占28.7%；600年为实三级制，占28.2%；276年为三、四级并存制，占13.0%；350年为多级制，占16.5%。不管是从理论还是现实，横向比较还是纵向比较来看，宏观组织借鉴企业微观组织领域所适用的扁平化理论，这种做法不仅可行而且将会是有效的。省管县财政体制改革正是扁平化理论的具体运用，来自省级的财政指令不必经过地市一级，而直接下达到县(市)，从而减少管理层次，增加信息指令的传递速度和信息保真。

表1 各国行政层级数统计