2011-10-31 09:00 来源：熊景维
摘要：公共经济管理是在公共经济学拓展和丰富传统财政学研究主题而形成新的学科范式、新公共管理运动掀起的管理主义浪潮在公共部门日益盛行的学术背景下形成的。它是一个多重理念、价值、工具和方法的总和，也是一个多学科交叉重叠、相互渗透的综合研究领域。公共经济管理是为以政府为核心的公共部门——包括非营利组织、公共企业等主体对自身及授权干预的经济活动的管理。这种管理应体现对公私部门互动方式和范围的合理性考量。当前公共经济学、管理学的理论和研究路径构成了公共经济管理研究的理论来源与基本思路。公共经济管理作为一个新兴研究领域在理论体系、主要议题的问题导向性研究以及实证分析方面还有待于充实和提高。随着实践和理论研究的不断深入，公共经济管理必将朝着更加成熟、完备和规范的学科体系转变。
关键词：公共经济管理；公共部门；市场；管理主义；规制
一、公共经济管理研究产生的背景
20世纪六七十年代是公共经济学概念和体系形成，新公共管理运动在全球范围内兴起的时期。在经济学和公共管理学界深入探讨政府在市场中的角色、公共部门转变公共产品和服务提供方式的特定背景下，这两股学术潮流齐头并进式的发展深刻影响了政府参与和管理经济活动的模式。如果说公共经济学体系的形成拓展了财政学关于政府行为的研究范围、夯实了经济学的理论基础，那么以强调竞争和效率、“引私入公”为主要特征的新公共管理运动则是管理主义在公共领域的强力渗透和推进[1]。
继20世纪30年代初的大危机颠覆了市场原教旨主义（Market Fundamentalism）的信条，70年代的两次石油危机又暴露出凯恩斯国家干预主义的局限。在对两个理论极端的追从中得到教训的学者和政策实践者们，开始辩证地看待两者的功能和关系，并努力寻求它们之间的合理边界[2].虽然市场失灵不是政府干预经济的必然理由，政府本身也存在失灵，但在纠正市场失灵更有效的机制出现之前，公共部门是唯一可能的选择。随着经济发展水平的提高，正如瓦格纳定律所揭示的那样，人们对公共产品和服务质量与数量的需求不断上升，而经济活动与社会结构的复杂性和不确定性则日益增强。伴随着公民意识的逐渐觉醒，民众对社会价值公正分配的呼声渐高。这都导致公共部门干预经济活动的范围和程度大大超过了以往。2008年席卷全球的金融危机，更是让世界各国不约而同地加强了对宏观经济的干预力度。公共部门参与经济活动和管理社会事务的广度和深度不断扩展，极大地考验着政府经济管理的总体能力（General Capacity），使公共经济管理的重要性得到前所未有地加强。英国学者吉姆？汤尼森指出，在新形势下，政府的总体能力，尤其是政府的经济管理能力是一个经济体成功与否的关键[3].经济环境的快速变化给公共管理带来巨大挑战，包括政府在内的公共部门迫切需要建立一套有关经济管理的新理论范式，以有效回应这些挑战。在实践中，20世纪末期在西方国家公共部门经济活动中掀起了一场旨在提升政府总体能力的改革运动，以委托管理、电子化政府、政府再造和绩效评估等特征最为引人注目。
在学术背景上，公共经济管理研究的开端和发展受到新公共管理运动掀起的管理主义（Managerialism）浪潮的深刻影响。管理主义以经济、效率、科学和理性作为公共管理的价值取向，强调管理技术和专业管理角色在公共领域的运用，主张公共部门仿效私人部门的管理方法、模式和思想。如果把经济学对其他社会学科的普遍渗透称为经济学帝国主义，则管理由于其在实践中的广泛性和普遍性，也不断为其他学科提供新的理论基础和研究路径，是名副其实的“管理学帝国主义”[4]（pp.27-28）。新公共管理运动开创的以管理替代行政的趋势，各种以管理命名的学科如雨后春笋般兴起，还有高校里开办的数目繁多、规模庞大的管理学院，都是管理主义盛行的明证。管理已成为继土地、劳动和资本之后的“第四要素”，极大地促进了经济活动的绩效[5]（p.335-339）。
管理学和经济学作为社会科学领域的两大主力学科，也出现了交叉融合的局面，且融合交叉的范围、领域、层次都有所扩展。在经济管理领域的研究大都兼有经济学与管理学的两栖性，几乎难以分清其为纯粹的经济学和纯粹的管理学[6]（pp.82-83）。一个简单的事实是，经济学分析最终产生的政策含义，必须通过管理付诸实践才能转化为现实生产力。在公共部门，信息不对称和经济人行为导致官僚往往夸大公共产品提供的成本，或通过寻租以谋取部门和个人经济利益；政府经济活动的弱成本约束，造成公共部门运行成本高昂；而传统官僚体制僵化刻板，人员照章办事，又造成公共部门行动迟缓、效率低下。这些弊端都深为新公共管理的倡导者们所诟病，必须用以经济、效率为核心价值的管理主义对之进行革新和重塑，再造公共管理的流程和模式。一方面管理主义大行其道，且与经济学强强融合的趋势日益明显；另一方面，公共部门成本高昂、效率低下的弊端呼吁管理主义的革新运动。公共经济管理就在这样的背景下应运而生。
二、公共经济管理理论研究述评
公共经济管理是一个多学科交叉的综合研究领域，它既以经济学、管理学的基本原理为理论基础，又有社会学、组织行为学、伦理学、哲学、法学等学科背景。从不同的学科视角考察公共经济管理行为，便会形成不同的理论框架和论点。作为一个全新的研究领域，目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少，大部分论述散见于相关成果中。
斯蒂格利茨在其畅销全球的教材——《公共部门经济学》一书中将政府活动分为两大类型[7]（pp.8-28）。第一类是提供法律制度。他认为政府首要的职能就是提供涵盖所有经济交易的法律框架。第二类是直接从事生产，主要经营一部分公共企业，如自来水厂、城市环境卫生、公立学校等。斯蒂格利茨把政府的经济职能归纳为四种，即生产公共产品和服务、管制和补贴私人生产、购买产品和服务、收入再分配。对于政府经济管制的内容，他认为主要是劳动合同及职业安全监查、消费者权益保护、反垄断、环境保护和对垄断行业（如金融、航空、电信等）的监管。斯蒂格利茨关于政府经济活动类型的论述实际上界定了公共经济管理的内容与范围，为公共部门确认“合理的”经济干预对象提供了依据。
此外，斯蒂格利茨还阐述了公共经济管理的策略：公共部门一方面生产某些公共产品，直接参与经济活动；另一方面还通过管制、税收、补贴等手段，对微观经济行为进行引导和调节。他从经济学的视角来分析公共部门的管理活动，并指出这一视角的独特性在于强调经济激励在参与者行为中的重要性，从而强调经济自利在决定结果中的重要性。这暗含了公共经济管理活动应遵循成本-收益的效率原则。基于这一视角，斯蒂格利茨提出应从四个方面分析公共经济管理活动：一是了解公共部门从事哪些活动以及如何组织这些活动；二是理解并尽可能预测这些活动的全部结果；三是评估可以选择的政策；四是解释政治程序。这一框架实际上采用了政策科学的理论范式。总体而言，斯蒂格利茨对公共经济管理的分析属于经济学-政策科学的综合研究路径。
汤尼森在《管理经济，管理民众：英国1931-70》一文中使用了国民经济管理（National Economic Management）一词。汤尼森认为，经济管理不仅仅涉及传统意义上以精英为主导的管理主体对经济总量的调节，它更是一种发展和普及新经济理解的尝试，是运用这种理解来塑造生产者、消费者和大众信仰和行为的尝试。它试图把经济管理的精英论述和民众对经济的普遍理解联系起来，并将之与这些理解对行为的影响联系起来[3].他把英国政府20世纪30年代至70年代的经济管理描述为一种向民众宣传经济理解（Propaganda Understanding of the Economy）和对他们的经济行为进行引导的活动。这种宣传和引导涉及工资、生产率、收入政策、储蓄等与民生密切相关的经济话题。汤尼森认为，国家在劝导（Persuade）大众，特别是在20世纪60年代盛行的民众经济引导上所做的努力是国民经济管理的一个完整的组成部分。汤尼森侧重从国家管理经济的手段和方式上阐述了公共经济管理对微观经济主体观念和行为的影响，强调了公共经济管理“价值塑造”的工具属性。由此我们可以窥见在西方民主制下公共经济管理的独特形态。
英国伯明翰大学公共政策学院设有公共经济管理与财政的研究生教育项目（Public Economic Management and Finance， PEMF），该项目主要培训公共部门经济学家、政策制定者和管理者，目标是增强他们制定政策和经济管理的能力。课程研究的主要内容包括：（1）国家管理经济和公共财政的角色；（2）货币、汇率、财政、贸易和环境政策；（3）预算、财政分权和公、私人部门合作；（4）公共项目的设计、规划、融资和评估[8].这种架构提供了另一种有关公共经济管理内容的更具体、操作性更强的视野，从实务方面展现了公共经济管理的技术议题，突出了公共经济管理是一种包含多领域知识、多层次能力要求和综合性的管理技能，它对公共部门管理者的自身素质提出了更高的要求。课程项目的开设也从侧面反映了在西方公共部门管理中，产生了对经济管理专门技能的迫切需求。通过专业培训更新政策制定者和管理者的知识结构、增强其业务素质已成为有效回应现实需求的战略选择。该课程项目所界定的公共经济管理是一个涵盖公共经济学、公共管理学、国际金融与贸易、投资学等学科主要议题的综合领域，突出公共经济管理作为一种执政能力的技术特征。
在国内，公共管理学者陈振明研究了公共经济管理的理论基础[9]（pp.69-72）。他认为公共经济学构成公共经济管理的理论基础，公共经济管理是以公共经济学研究对象为管理客体的一类活动；而公共经济学“是一门研究公共部门经济行为、尤其是政府经济行为的学科，涉及公共支出、税收和经济行为主体之间的关系”。按照上述逻辑，公共经济管理应包括公共部门对自身经济行为和活动过程的管理，即内部管理。关于公共经济管理研究的内容，陈振明认为，就微观经济层次而言，是对垄断、外部性、公共产品、收入不公平等市场失灵现象进行剖析；从宏观经济层次角度来看，则分别是“在封闭的环境中制定货币政策、财政政策、收入政策和价格政策，保证经济的平稳运行”和“在开放的经济中政府通过对货币及汇率制度进行国际标准化的管理实现国际收支平衡”。因此，从总体上看，陈振明所界定的公共经济管理既包含对公共部门自身经济活动的管理，又涉及有管理权限的公共部门对宏微观经济活动的调节和规制，是公共部门内部管理和外部调控的统一。陈振明的研究对公共经济管理的理论基础、主要内容、与公共经济学的理论渊源等基本问题进行了初步探讨，为该研究的深入发展做了必要的理论铺垫。但他的研究侧重于公共经济学而非公共经济管理本身，而笔者认为此两者的内容和理论重心应当有所区别。杨戈在《公共经济管理理论研究进展》一文中以总结“近年来西方经济管理专家和发展经济学家在公共经济管理理论的探讨方面所取得的重大进展”为目标，围绕重新定义公共部门及其所面临的问题、公共经济管理能力的提高和制度多元结构展开讨论[10].作者具体阐释了公共管理的非集中化战略和三种改革官僚主义模式的策略，即放松规制、政府重构、最低国家纲领。同时还谈到信息技术对公共管理的革新，以及制度多元化的理论和发展趋势等内容。从论述上看，作者基本上把公共经济管理等同于公共管理，把公共经济管理内涵阐释为政府提供公共产品和劳务的活动以及如何使之进行更有效率的管理模式创新。该视角是对公共经济管理一般化、普遍化的理解，模糊了公共经济管理以经济为重心的独特性。
对公共经济管理理论进行系统研究的是黄恒学教授。在他主编的《公共经济学》中，专设一章论述公共经济管理，对公共经济管理的内涵、原则、外延进行了全面系统的论述[11]（pp.359-387）。黄恒学把公共经济阐释为“市场经济条件下一种特殊形态的经济活动，与私人经济相对立，具有一般经济现象和经济活动的共性，同时具有自身的特殊性”，“属于市场经济的大范畴”。他认为从管理学的视角考察公共经济活动和公共经济过程形成了公共经济管理的基本理念、概念和理论体系，并将这种视角称为公共经济的管理学研究途径。黄恒学把公共经济管理界定为公共部门对公共经济三大关系——即公共部门与私人部门的关系、公共部门经济活动要素和过程、公共部门与市场关系模式的选择——的管理，具体来说即公共经济主体（国际公共经济组织、各国政府、提供公共产品的非营利组织），为实现公共经济的效率与公平，对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制和监督的过程。他认为公共经济管理既具有管理的一般属性，同时又具有自身的特性——公共性，而公共性是其区别于私人经济管理的基本特征。同时他还提出了公共经济管理的五大基本原则，即有限原则、约束原则、公平原则、公共性原则和理性原则。从篇章结构来看，黄恒学在其编著的《公共经济学》第一版中对公共经济管理主要议题的考量涉及：公共经济规划（含国民经济和社会发展战略规划和政府预算）、公共经济与民主监督、公共经济效率与效益分析。而在2009年的修订版中，他又增加了宏观经济运行及调控和公共规制（包括政府规制和社会规制）两个议题，并将宏观调控作为公共经济管理的首要议题，指出公共经济管理的重要内容就是对宏观经济的总体运行进行综合调节与规制[12]（pp.438-477）。
黄恒学从管理学视角考察公共经济活动符合公共经济管理发生和发展的一般逻辑规律。在实际论述中他也遵循了这一研究路径，形成了严密、规范的理论体系。关于议题所涉及的层次，黄恒学实际上表明了一个既包含自身管理，又囊括公私部门的互动，同时还体现对这种公私互动合理性及模式之考量的公共经济管理框架才是更为全面科学的。黄恒学对公共经济管理理论的贡献是开创性的，他首次完整地界定了公共经济管理的内涵，提出了公共经济管理的原则，并确定和初步探讨了公共经济管理研究的主要议题，形成了系统的理论框架，在国内公共经济管理理论的发展进程中具有里程碑式的重大意义。此外，他对公共经济管理所涉及的具体议题，如公共经济规划、宏观调控、公共规制等也进行了宏观理论阐述。囿于研究性质，该体系的问题导向分析视角缺失，但这也为后续研究提供了前进的方向。
三、述评小结
（一）关于公共经济管理的内涵和主要议题
公共经济管理是一个多重理念、价值、工具和方法的总和，也是一个多学科交叉重叠、相互渗透的综合研究领域。通过以上相关文献的分析，我们可以对公共经济管理的内涵、外延、主要议题和管理属性，做一个简要的总结。
1.公共经济管理是以政府为核心、包括非营利组织（在中国含事业单位）、公共企业等主体在内的公共部门对自身及授权干预的经济活动的管理。这种管理应体现对公私部门互动方式和范围的合理性考量。公共部门对职能范围内的经济活动经由计划、决策、组织、领导、协调、评估等环节达到“资源与人力的有效结合”便是公共经济管理的具体过程。
2.在公共部门经济活动的合理范围内，公共经济管理是对公共部门自身经济活动的内部管理以及对市场经济调节和规制的外部管理的统一。首先是公共部门直接生产或购买公共产品和服务以满足社会需求，对这类经济活动的管理形成了公共部门的内部经济管理。它以公共企业、事业单位和非营利组织经济活动的管理为典型代表，具体内容包括政府采购、国有资产管理、预算管理、税收和财政支出管理、社会保险资金管理、政府融资和公债管理、公共工程和项目招标、政策宣传和解释等。其次，政府对宏微观经济行为的调节和规制构成政府的外部经济管理。对微观经济行为的引导和规制，即通过经济政策引导、塑造微观经济主体的经济理解、预期及行为，其手段诸如价格限制、价格补贴、最低工资标准、污染控制、行业准入、质量和卫生行政监察、进口配额等。在宏观层次上，政府对经济总量和结构的调控体现在货币和金融政策、财政和税收政策、汇率政策、产业和区域发展政策、投资贸易政策、劳动力流动和就业政策等方面。
3.市场与公共领域的合理边界是公共经济管理的“可行域”。公共经济管理的功能定位不应以全面操控整个经济运作为目的，而应以寻求公共部门与市场的合理分工、协调配合、优势互补，从而极大限度地克服市场失灵和政府失灵两方面的局限为要义。公共经济是市场经济的有机组成部分，应通过公共经济管理，更好地发挥公共部门服务于市场经济的作用，实现公私经济相辅相成，促进效率与公平的协调统一。实现公共经济管理的目标应以确立科学合理的公私部门边界为前提，在此基础上推动两者的良性互动，努力促进经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡，以有利于公平正义、开放包容和可持续的经济社会发展模式的构建，最终形成公共部门的“善治”。
4.公共经济管理是从管理学的角度考察公共部门的经济活动，在此活动中日益被强调的管理主义是公共经济管理理念的关键。传统的行政管理注重“命令和计划”，以政治官僚为主体，以驾驭和控制经济运行为目标，管理手段单一僵硬，忽视成本和绩效。公共经济管理用“管理”取代“行政”，变革政府经济行为模式，再造公共管理活动流程；突出专业技术人员的作用，管理方法以法制约束为前提，以经济杠杆为核心，辅之以必要的公共规制，多元而富有弹性。注重管理过程的科学化和精细化，遵循4E原则（即经济性、公平性、效益和效能），强调服务意识和绩效责任。公共经济管理旨在提升公共部门总体能力和执政水平，以有效回应不断变化的公众需求和宏观经济环境。正因为如此，公共经济管理作为一项“技术”在国外公共部门的管理实践中越来越受到重视。公共经济管理与私人管理“共享”管理的一般原则和方法，但公共经济管理的以公共性、公共利益为价值取向，这是其区别于私人部门经济管理的基本标志。
（二）公共经济管理的理论基础和研究路径从已有文献的考察中我们可以发现，研究者要么把公共经济管理等同于公共经济学，要么把公共经济管理作为公共经济学的一个子领域，在公共经济学的学科框架下，从管理学的路径加以考察。这一研究逻辑的由来在于：第一，公共经济学“扩展了财政学的传统研究主题——财政收入和支出；政府在经济上的核心职能为公共经济学的研究提出了新的机遇和挑战”[13]，它把一切公共部门，包括非营利组织、公共企业等公共部门主体的经济活动，以及政府对宏微观经济的调节与规制纳入研究范畴，适应了现代经济中政府经济作用和影响力日益扩大的趋势，因而公共经济学成为公共经济管理的基本理论来源之一。第二，新公共管理运动促进了管理主义的兴盛，学者和政策实践者们积极倡导公共部门采用私人部门的管理理念、技术与方法，追求以结果为导向的责任制，进行绩效评估，注重公共部门的服务职能，强调“管理作为新的生产力”的重要意义，这要求公共部门既要以最小的成本维持自身的高效运转和快速回应社会需求，又要提升经济管理能力，有效实施对市场的调节和规制，为市场的良性运行提供有力支持。故学者们又从管理主义的视角考察公共经济管理的4E效应，用管理的思想优化和重构这一活动的过程，提高组织、实施这些活动的科学性和有效性。简言之，当前公共经济学和管理学的理论和研究路径构成了公共经济管理研究的理论来源和基本思路。
（三）公共经济管理研究有待深入发掘的命题通过上述文献考察，笔者认为，在已有研究成果的基础上，公共经济管理领域至少有以下命题值得继续深入探讨：一是理论体系的完善，包括公共经济管理内涵和外延的科学界定、理论基础的拓展和深化以及对公共经济管理应遵循的基本原则的探讨等。二是具体议题的分析和探讨。应针对各议题加强问题导向性的研究，增强理论对现实的回应性。建议加强对公共部门与私人部门的合作互动模式、公共规制理论等的研究。三是公共经济管理研究的前沿问题，如公共经济管理中的信息不对称、效率和公平的权衡、公共经济管理绩效评估和流程再造、公共经济管理技术创新等。同时，也应重视定量分析在公共经济管理研究中的应用。
四、结语
公共经济管理以公共部门的经济管理活动为研究对象，区别于以对经济的公共干预为研究对象的公共经济学[14]，也不同于以依法处理公共事务，提供公共产品和服务的政府活动为研究对象的一般意义上的公共管理学[15]（pp.1-15），更与以宏微观经济主体的经济行为和活动为研究对象的经济学[16]（pp.1-10）和以企业组织的分配、协调活动或过程为研究对象的管理学有清晰的界限[17]（pp.3-4），因而有相对独立的研究领域。公共经济管理是一个非常年轻的研究领域，至少是在公共经济学产生以后，以它为基本框架逐步成长起来的。世界各国公共部门实践的普遍应用和强烈需求，正在推动其不断向前发展。在研究成果方面，虽然目前还缺乏直接对公共经济管理进行系统全面研究的、有影响力的著作和文献，但相关的理论探讨已不断出现并达到了一定的深度和广度。在研究机构和院校方面，国外除前文提到的英国伯明翰大学公共经济管理与财政的研究生专业外，国际货币基金组织也成立了一个公共财政管理的官方平台——Public Financial Management Blog.国内目前开设公共经济管理专业的有武汉大学，设有硕士点和博士点；北京大学政府管理学院下面设有公共经济管理研究中心；上海财经大学2001年成立了公共经济与管理学院。在期刊和杂志方面，国外有1972年创刊的《Journal of Public Economics》是目前世界上研究公共经济及其管理的权威学术刊物。国内与公共经济管理相关的学术期刊包括国家发改委主办的《宏观经济管理》、中国社科院工业经济研究所主办的《经济管理》等。公共经济管理相关领域的代表人物则有著名经济学家拉丰、萨缪尔森、斯蒂格利茨、奥斯特罗姆以及国内的知名学者黄恒学、陈振明等。这表明，公共经济管理作为一个独立的研究领域，已经初具规模和影响力。然而，无论国内还是国外，学术界对公共经济管理领域的诸多议题尚未形成共识，甚至“公共经济管理”也不是约定俗成和被广泛使用的专业术语。在大多数情况下，研究者们只是在以最一般的意义使用它。因此，公共经济管理仍是一个有待于发展和完善的概念，离它成为一个独立的成熟学科还有很长的路要走。但随着公共经济管理实践的不断发展及其研究的不断深入，公共经济管理必将完成向一个完备和规范的学科体系的转变。
参考文献：
[1]Jean-Jacques Laffont.Public Economics Yesterday，Today and Tomorrow[J].Journal of Public Economics，2002，（3）。
[2]D.Joseph Stiglitz.Moving Beyond Market Fundamentalism to a More Balanced Economy[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2009，（3）。
[3]Jim Tomlinson.Managing the Economy，Managing the People：Britain C.1931-70[J].Economic History Review，2005，（3）。
[4]王定云，王世雄。西方国家新公共管理理论综述与实务分析[M].上海：上海三联书店，2008.
[5]Nicholas Stern.Towards a Dynamic Public Economics[J].Journal of Public Economics，2002，（3）。
[6]吴家培。经济学与管理学之间的关系[J].管理科学学报，2000，（2）。
[7][美]约瑟夫？尤金？斯蒂格利茨。公共部门经济学（第3版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[8]The International Development University of Birmingham.Development Management （Public Economic Management and Finance）[EB/OL].http://www.idd.bham.ac.uk/degree/pg/development-management-public-economic-finance.shtml，2010-10-04/2010-11-08.
[9]陈振明。公共经济管理的理论基础——何谓公共部门经济学[J].中国工商管理研究，2006，（8）。
[10]杨戈。公共经济管理理论研究进展[J].经济学动态，2005，（2）。
[11]黄恒学。公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2005.
[12]黄恒学。公共经济学（第2版）[M].北京：北京大学出版社，2009.
[13]Martin FeldstEin.The Transformation of Public Economics Research：1970-2000[J].Journal of Public Economics，2002，（3）。
[14]Peter J.Hammond.Theoretical Progress in Public Economics：a Provocative Assessment[J].Oxford Economic Paper，New Series，1990，（1）。
[15]黎民。公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2004.
[16]高鸿业。西方经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[17]周三多，陈传明。管理学[M].北京：高等教育出版社，2004.
