摘要：工商行政管理效能是指工商行政管理部门在实施市场监管和行政执法活动时，实现的工商行政管理目标的程度。其衡量指标包括质量、数量、费用和时效四个方面。当前，工商行政管理部门的效能建设面临着文化、法制、体制、干部队伍和社会环境五大困境，这五个方面从外部和内部制约了工商行政管理效能的提升。针对目前工商行政管理效能建设的现实困境，提升工商行政管理效能应从效果、效率、效益相统一的角度，充分发挥工商行政管理各要素、各环节的作用。一是以文化建设为先导，树立效能观念；二是以队伍建设为基础，重塑效能主体；三是以体制创新为节点，破除效能障碍：四是以机制创新为支撑，创新效能载体；五是以培育公民社会为核心，营造效能环境。

　　关键词：工商行政效能；现实；困境；路径选择

　　行政效能（Administrative Effectiveness）作为行政管理和现代政府能力的体现，是行政学理论研究的一项重要课题，也是行政管理实践的一个重要目标。加强行政效能建设，有利于提高政府的执政能力，有利于实现政府的行政目标，一直是各级政府关注的重点。工商部门作为市场监管和行政执法的政府职能部门，处于执法监管的第一线，其行政效能状况关系着政府的形象，关系着政府行政目标的实现程度。目前，工商行政管理效能建设在各级工商部门中得到了广泛的关注，但同时也面临着许多困境。厘清当前工商效能建设的现实困境，探析工商效能建设的路径，是有效提升工商部门行政效能的关键任务之一。

　　一、工商行政管理效能的内涵及评价标准

　　（一）工商行政管理效能的内涵

　　结合工商行政管理活动的具体特点，笔者认为，所谓工商行政管理效能是指工商行政管理部门在实施市场监管和行政执法活动时，消耗人、财、物等行政资源，实现工商行政管理目标的程度。这里包含了三方面的含义：

　　1.工商行政管理效能是工商部门在履行工商行政管理职责，从事工商行政管理活动时产生的行政效能。这就把工商行政管理效能界定在外部监管和行政执法范围内，排除了内部管理等其他活动。

　　2.工商行政管理效能即指工商行政管理工作的有效性，工商行政管理活动必须实现一定的工商行政管理目标，背离了工商行政管理目标，“效能”一词就无从谈起。

　　3.工商行政管理效能是行政产出与行政投入之间的比率关系，当行政目标正确时，投入越少，产出越多，则效能越高；反之，则效能越低。所谓提高工商行政管理效能，就是要以最小的人财物投入实现市场秩序的最优化、经济增长的最大化，即要以最小的投入最好地实现工商行政管理目标。

　　（二）工商行政管理效能的评价指标

　　建立科学合理的工商行政管理效能评价指标体系，是工商行政管理效能建设的前提和基础。笔者认为，衡量工商行政管理效能的指标主要有：

　　1.质量指标。如上所述，工商行政管理效能是量与质的统一体，凡不符合质量要求的工商行政管理结果都不能称之为“效能”。因此，考察工商行政管理效能首先有一个质量标准，质量指标是衡量工商行政管理效能的首要和最为重要的指标。所谓工商行政管理效能的质量标准，就是指工商行政管理工作的质量标准，即其结果是否符合法律的、政策的、经济的、社会的要求，具体包括：①是否符合市场经济发展要求；②是否有利于维护社会稳定；③是否有利于促进所在区域经济、社会发展；④是否符合人民群众对消费安全的要求等等。

　　2.数量指标。所谓衡量工商行政管理效能的数量指标，是指一定条件下所完成的工商行政管理工作量，也就是前面所说的行政产出。数量标准是衡量工商行政管理效能的重要指标，它可以用一系列的数据来表示，如：市场主体的增长率、违法行为的查处率、市场巡查量、消费调解率、无照经营率等等。需要强调的是，违法行为查处率等系列数据指标必须是在确定工商行政管理质量指标的前提下才有意义，背离了工商行政管理的质量要求，这些数据指标不仅毫无意义可言，甚至还有可能走向效能的反面。

　　3.费用指标。所谓衡量工商行政管理效能的费用指标，是指完成一定工商行政管理工作量所消耗的人、财、物的总和，也就是行政投入量。人力的消耗表现为工资的支付量，物力的消耗表现为行政设备等物质条件的使用量，财力的消耗表现为行政费用的投入量（也包括人力、物力的费用支付）。根据公式表示，在完成工作量相同的情况下，行政费用消耗越少，则工商行政管理效能越高。因此，费用指标和数量指标具有同等重要的意义，提高工商行政管理效能也是降低行政费用的过程。

　　4.时效指标。所谓衡量工商行政管理效能的时效指标，是指完成一定工商行政管理工作量所需要的时间数量。行政效能最终可以用时间效率表示，以最短时间完成工商行政管理目标的，则工商行政管理效能高；反之，则工商行政管理效能低。在目前工商部门中，办事拖拉、互相推诿等现象屡见不鲜。因此。把时效指标作为衡量工商行政管理效能的一个重要指标。对工商行政管理效能建设具有重要的现实意义。

　　二、工商行政管理效能建设的现实困境

　　工商行政管理效能的提升表现为工商行政管理工作质量和数量的提高，以及费用和时间的降低。由于体制、文化、环境等多方面因素的制约，目前工商行政管理效能建设面临着五大现实困境。

　　（一）效能文化缺失是工商行政管理效能建设的文化困境

　　工商行政管理效能建设首先是管理理念的创新和突破，倡导的是以“公民本位”为基点的新型行政文化。但由于受传统“政府本位”、“官本位”等统治行政和管制行政观念的影响，工商行政管理效能建设的文化环境难以形成，成了制约工商行政管理效能建设的文化瓶颈。“官本位”思想源于我国儒家传统文化。而“政府本位”、“部门本位”思想则源于计划经济向市场经济转型的初期，对工商行政管理部门效能建设的影响更为深刻。在工商行政管理部门恢复初期，工商部门作为行政审批和行政执法的政府职能部门，在有关市场经济法律规范尚不健全的情况下，掌握着重要的社会资源，并且可以用手中的权力强制性地分配和处论文联盟HTTp://www.LWlm.cOm罚，从而使这种“政府本位”、“部门本位”的思想深栽于工商部门之中，甚至影响至今。在这种观念的影响下，部分工商部门及工商干部就易出现行政不作为、行政乱作为、行政慢作为等与效能建设要求相违的行为。

　　（二）法律法规不完善是工商行政管理效能建设的法制困境

　　工商行政法律法规是工商部门履行市场监管和行政执法职能的重要保障。改革开放以来，尽管我们加快了市场法制建设的步伐，工商行政管理法律体系框架基本形成，但是与市场经济要求还有一定距离，法律体系仍不健全，有的可操作性不强，进而造成执法效果不佳，没有体现法律的公正、公平原则，在一定程度上制约了工商职责的履行，是影响工商行政管理效能建设的又一个重要原因。面对新的市场监管难点、热点以及盲点，工商法律规定还不完善，法制化的程度、制度与制度之间的配套以及衔接还有待加强。这些都在一定程度上影响了工商行政管理效能的提升。

　　（三）管理体制制约是工商行政管理效能建设的体制困境

　　工商行政管理体制对工商行政管理效能建设有着十分重要的意义，设置合理，则工商行政管理效能就高；反之，则易出现推诿、内耗等现象，必然造成工商行政管理效能低下。从工商部门外部的管理体制看，省级以下工商行政管理部门实行的是垂直管理，业务和干部由上级工商部门管理，而财政仍由地方政府统一调配。由于工商部门的行政执法与地方政府的经济发展在某些方面存在着冲突，在双重管理体制中受双重制约，难以按“三定”方案赋予工商部门的职责切实承担起市场监管和行政执法的责任，工商行政管理效能不可避免地受到影响。从工商部门内部的管理体制看，现行的工商行政管理职能结构脱胎于计划经济“六管一打”时期，“市场”、“合同”、“商标”、“广告”等以市场要素配置的职能之间相互割离、交叉、重叠，在一定程度上制约了工商行政管理效能的提升。

　　（四）干部素质不高是工商行政管理效能建设的内源困境

　　工商干部是工商行政管理的主体，是提升工商行政管理效能的关键。近年来，各级工商部门采取了多种措施不断提高干部队伍的整体素质，逐步实现了干部队伍的年轻化、知识化和专业化。但不可否认，目前工商干部的整体素质离效能建设的要求仍有一定的差距，方法上失当、工作中失效现象仍有存在。具体表现为：一是适应市场监管需要的知识化程度有待提高。面对市场主体多元化、市场行为多样化、流通形式现代化的新局势，工商干部明显表现为能力不足，市场监管出现滞后现象。二是适应新职能需要的专业化程度有待加强。流通领域食品安全监管、网络经济监管是新法律法规和新“三定”方案赋予工商部门的职责，但在这些方面工商部门缺乏相应的专业人员和专业知识，无法较好地承担起监管职责。三是适应民主政治需要的现代行政能力有待提高。公民民主法制意识不断提高，而工商干部依法行政、民主行政能力相对不足，造成工商执法监管矛盾突出。

　　（五）公民社会不成熟是工商行政管理效能建设的社会困境

　　工商行政管理效能建设必须符合社会公众的需求，强调的是行政效能主客体的互动性，在要求工商行政管理部门主动和有效行政的同时，也要求公民社会的参与和监督。但由于目前公民社会尚不成熟，公民对工商部门效能建设的关注度不高、主体意识不强，对工商行政管理的决策缺乏回应，对工商行政管理的行为缺乏监督，使工商行政管理效能建设因欠缺社会基础而得不到有效延伸。成为制约工商行政管理效能建设的又一大瓶颈。

　　三、工商行政管理效能建设的路径选择

　　工商行政管理效能建设要从效果、效率、效益相统一的角度，充分发挥工商行政管理各要素、各环节的作用。

　　（一）以文化建设为先导，树立效能观念

　　思想观念对人的行为有着重要的指导作用。工商行政管理人员只有具备了效能观念，才能在日常工作中贯彻效能原则，采取效能措施，提高行政效能。工商部门要摒弃长期以来形成的“官本位”、“政府本位”、“部门本位”思想，从观念上实现三个转变：一是从“官本位”向“民本位”转变，紧紧围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来实施工商行政管理。做到执政为民，掌权为民。二是要从“管制型”向“服务型”转变，正确好监管与服务的关系，把监督、管理职能寓于服务之中，着力打造服务型政府。三是从“权力政府”向“责任政府”转变，牢记权为民所授，积极回应市场监管需求，认真履行市场监管和行政执法职责，保障市场秩序的正常运行。

　　（二）以队伍建设为基础，重塑效能主体

　　工商行政管理的主体是人，提高工商部门的行政效能，关键在于提高干部队伍的素质。建立一支高效能的工商干部队伍不仅是提升工商行政管理效能的必要保证，也是工商行政管理效能建设的重要内容。要加强干部培训，制订培训计划，提出培训的要求和具体内容。强调专业化与综合化的结合，突出专业化，以培养出对工商核心业务深入理解的工作骨干；要制定科学的人事管理制度，注重加强思想政治工作，充分调动各级工商行政管理人员的积极性，鼓励干部充分发挥自己的特长和作用，提高工商行政管理效能；要完善行政监督机制，加强对各级工商行政管理机关组织和个人，特别是领导干部加强监督，以制度保证行政效能的提升。

　　（三）以体制转型为节点，破除效能障碍

　　工商行政管理体制设置是否合理，是影响工商部门行政效能的组织因素。改革工商行政管理体制内部的组织结构和权力结构，是提高组织信息有效性、实现组织资源优化和重塑组织权威结构的重要举措，对提升工商部门的行政效能具有重要意义。工商行政管理体制转型的目标是建立一个以治理市场秩序为中心，以市场经济需求为取向，各职能之间相互联系、有机统一，各层级之间相互协调、政令畅通的行政管理体系。要合理划分各级工商行政管理机关的监管权限，下放监督检查权，强化基层的监管执法职能；要本着“精简、效能”的原则，围绕注册登记管理、监督管理与行政执法、行政服务三方面的职能，按统一设置、相应对口、同类合并、因地制宜的要求，进行内设机构调整：要以信息化为支撑再造各项工作流程，对企业注册登记流程、消费维权调解流程、案件查处等各项业务流程进行重新排列和整合。

　　（四）以机制创新为支撑，创新效能载体

　　效能是成本——收益的比例关系，提升行政效能是提高行政产出，同时也是降低行政成本的过程。创新工商行政管理机制，有利于以最小的时间、费用投入获取最大的产出，是工商行政管理效能建设的前提条件。要以责任区监管为基础、信息技术为支撑、行政指导为手段，创新执法手段、服务举措、消费途径，实现监管方式的转变、服务形式的创新、消保模式的提升，实现收费型、处罚型、管制型向规则型、法制型、服务型工商转变，从而达到提升工商行政管理效能的目标。

　　（五）以培育公民社会为核心，营造效能环境

　　社会组织和公众既是管理对象，同时又是服务对象，社会组织和公众的意愿要求是政府行政的出发点，是政府行政环绕运行的中心。因此，工商行政管理效能建设必然要求社会公众的参与和互动。没有成熟的公民社会，就没有良好的社会回应，工商效能建设就有可能因为缺乏良好的社会基础而得不到有效延伸。培育成熟的公民社会包括三方面内容：一是培育成熟的市场主体。要求工商部门从微观市场管理中跳脱出来，向高层次、综合性的市场监管演进，实现“无限政府”向“有效政府”的转变。二是培育成熟的第三部门。第三部门是指政府之外的所有民间组织和民间关系的总和。建设高效能的工商行政管理部门要求工商部门转变职能，实现公共产品和公共服务的协作生产，引入市场机制，发挥市场和第三部门的作用。三是培育成熟的公民主体。效能政府是公民主导政府，公民参与是工商部门效能建设的内在要求。要构建立体交叉的监督体系和多元主体的绩效评估体系来保证公民的有效参与，实现对公共权力的监督和规范。

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