【摘要】法治是构建和谐社会的首要任务，经济法乃振兴经济之法，经济立法是其首要的环节。为实际社会主义法治经济的和谐，本文从我国经济立法现状入手，分析了我国经济立法中国家立法与地方立法中存在的矛盾和冲突，并就此提出进一步完善优化我国经济立法的理论建议，望对我国法治进程有所裨益。

　　【关键词】经济立法 国家立法 地方立法 存在问题 完善优化

　　胡锦涛同志在论述和谐社会时强调：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”1胡锦涛同志把民主法治置于构建社会主义和谐社会诸要素中的首要地位，充分反映了民主法治在构建社会主义和谐社会中的地位和价值。社会主义市场经济作为法治经济，经济法乃振兴经济之法。从法治层面看，立法是其中首要的环节，是民主法治的前提和基础。立法是一种创制法律规范的活动，我国的立法由中央立法和地方立法所组成，研究和改进两者的关系，对加快我国法治步伐，提高立法质量，促进我国市场经济健康发展及和谐社会的构建，有着十分重要的意义和作用。

　　一、我国经济立法取得的瞩目成就

　　伴随着我国的改革开放，经济法应运而生。经过20多年的发展，从无到有，由浅入深，与时代同行，应对全球化挑战，为中国的改革开放和社会主义现代化建设立下了汗马功劳，特别是经济立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。自第八届全国人大倡导尽快建立比较完备的社会主义市场经济法律体系以来，我国的立法出现了空前的繁荣，立法驶入了快车道。立法的发展十分迅速，立法的数量大量增加。据统计，从1949年10月至1978年底，我国制定了法律和法律问题的决定134件。党十一届三中全会至1998年底，制定了350多件。1从1999年开始，我国立法进入一个全面发展的新阶段。这些标志是，党的十五大明确提出“依法治国，实行社会主义法治”的基本方略，第九届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》确立了这一治国的基本方略，从而将依法治理的实践和党十五大确立的依法治国的基本方略以根本法的固定下来，作为治国安邦总章程中一项重要的原则。与此同时，该修正案还确立了同我国社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的基本经济制度和分配制度，确立了个体、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。用根本法的形式确立其地位和作用，既是对改革和发展成果的肯定，又为今后的改革和发展提供了宪法依据。2003年10月召开的中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，响亮地提出“完善社会主义市场经济体制”的目标，其中包括“完善经济法律制度”、“全面推进经济法制建设”。党的十六届五中全会，更是提出了“以科学的发展观统领经济社会的发展全局”、“推进社会主义和谐社会建设”、“完善市场主体、市场交易、市场监管、社会管理、可持续发展等方面的法律法规”。进一步为经济法的发展开辟了广阔的前景。可以肯定，随着我国社会经济的快速发展，特别是我国加入WTO之后，不论立法的数量，还是立法的质量都有更大的提高。

　　从目前我国经济立法的情况看，我国宪法中有大量的经济制度和经济原则的规定。经济法在宪法的指导下，向国民经济管理领域长驱直入。由国家立法机关制定和通过了《中外合资经营企业法》、《全民所有制工业企业法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《预算法》、《中国人民银行法》、《反不正当竞争法》、《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《公司法》、《票据法》、《保险法》、《海商法》、《土地管理法》、《审计法》、《烟草专卖法》、《广告法》、《消费者权益保护法》等一系列经济法律；由国务院主持制定和批准发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《私营企业暂行条例》、《企业法人登记管理条例》、《土地复垦规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《外汇管理条例》等一系列行政法规；与此同时国务院所属的各部、委、办、局等机构也主持制定和批准公布了大量的经济行政规章，从地方立法看，地方性经济法规、经济行政规章的数量很大，质量也有比较大的提高。

　　二、经济立法中存在问题的法理分析

　　从上述我国经济法的发展现状可以看出，我国已初步形成了比较完善的经济法律体系。经济生活的主要方面基本上做到了有法可依。但同时，我们也必须清楚看到，在这种表面繁荣的背景下，我国经济立法工作，特别是地方立法还存在着许多困难和问题，体现在：

　　（一）中央立法与地方立法职能划分不明确

　　由于中央与地方立法职能划分不明确，造成地方越权立法、重复立法、分散立法的混乱现象，对此，必须采取一些行之有效的措施予以解决。所谓越权立法，即法律或行政法规明确授权由省、自治区人大及其常委会或政府制定实施条例、实施细则，而未授权给省会市和较大市的，省会市和较大市超越授权，在省、自治区之前，制定有关实施条例、实施细则。所谓重复立法，即省、自治区与省会市、较大市制定内容基本相同的地方性法规或政府规章。所谓分散立法，即本应由省、自治区制定的地方性法规或政府规章，省、自治区未及时制定，省会市鉴于实际所需而自行制定，其结果必然导致省、自治区内立法分散化。我国统一的市场必须有统一的法律，但统一立法并不等于集中立法，在市场经济条件下多元的主体利益必须由多层次、多位阶法律规则的交互调整，但地方立法权的适当扩大并不必然导致“地方割据”。我们要清醒认识到，中国当今地方立法中存在的立法侵权、立法越权以及立法无序的现象却是客观存在的，其隐患无穷，给我国经济和法治造成了极大的损失，对此，我们决不能掉以轻心。这个问题业已成为制约我国法治建设特别是地方立法工作依法进行的一个突出问题。

　　（二）理论上对地方立法的概念及权限比较模糊

　　目前在地方立法的概念上，有狭义和广义两种理解。狭义论者认为，地方立法是指省、自治区、直辖市的人大及其常委会以及省、自治区、直辖市政府所在地的市和经国务院批准的较大市人大及其常委会，按照立法程序，制定本行政区地方性法规的活动。广义论者则认为，地方立法是指省、自治区、直辖市的人大及其常委会以及省、自治区、直辖市政府所在地的市和经国务院批准的较大市人大及其常委会以及政府，按照法定程序，制定本行政区规范性文件的活动。1从以上可以看出，狭义论者忽视了地方立法中大量存在的政府规章这种特殊的立法方式，而广义论者则失之过宽，没有考虑到地方行政机关的规范性文件中，除有的具有法的属性外，还有大量如内部工作制度、文件和对具体事项的通知、公告、处理决定等规范性文件，这些则不能纳入地方立法的范畴。在地方立法中，主要是针对地方社会经济发展的法治需要而制定的，故经济立法在地方立法中占有较大的比重，约占到70％左右。但这些经济立法普遍存在总体质量不高，区域性不强的问题，究其原因，虽然是多方面的，但与地方立法中的有关问题研究不深、不系统、不科学、研究水平低、人员少，且未受到足够重视不无关系。

　　（三）经济立法中注重立法的数量和速度，忽视立法质量的情况比较突出，使经济立法不同程度地步入了某种误区

　　一是在立法价值目标的确定上出现失误。在社会经济高度发达或经济发展问题成为一个国家最迫切问题的条件下，正义的实现已不是效益最大化的必然标志。有学者认为，经济法的突出之处在于它的社会本位观、社会公共性。其基本理念和价值取向可以概括为发展、公平、安全三位一体。2随着我国社会主义市场经济的确立和区域经济发展的不平衡，实存的法律制度也逐渐受制于正义和效益（包括发展、安全）的双重评价。而立法者往往更重视立法的效益，正是这种对“成本最低化”和“效益最大化”的片面理解成为步入误区的主要因素。3二是在立法的主张上强调应急立法。为在最短时间内构建完备的市场经济法制，追求立法的数量、速度和立法规模，忽视立法质量和执法效益的科学评价，甚至提出大量移植外国法律法规，忽视了我国社会经济的发展水平、公众信仰基础、社会接受能力及其政治法律文化。三是应急立法的结果是，立法词语选择技术粗糙，法律法规条款内容欠缺。在上述立法思想的指导下，立法者很难将大量精力放在具体法言法语的斟酌上，随机性很强。特别是在地方立法中由于准备不足、研究不深，为了片面追求高速度和盲目攀比，大量法规应运而生，使得法律法规条文中用语不当、前后矛盾和内容残缺不全，或者法律法规之间相互矛盾、冲突的情况常有发生，使本来极为严肃、神圣的立法工作和法律法规由于立法者的过失，失去了应有的权威，很多法律法规在法治实践中由于本身的缺陷无法或者很难得到执行。

　　（四）对法律法规作用的认识上存在误区，立法中部门化倾向严重，有泛立法主义的倾向

　　一是在对法的作用的认识上，因长期受计划经济的影响，所以立法和执法中惯于将法律视为管理、惩戒的工具，忽视法律的规范、引导、统一、评价、服务、教育、保障等功能，偏重于依法对管理相对人的约束、监督、处罚，而忽视了对管理相对人合法权益的维护，这与市场经济和法治社会的发展趋向是相背离的。二是由于行政法规和地方性法规大部分都是由相关的政府部门提议立项、起草、执行的，受部门权力职能的影响，立法中掺杂了大量部门利益因素，损害了法律法规的公正和立法效果。实践中，各行政部门独立的利益和职能划分，使其在承担经济立法的起草任务、设计具体条文时，不可避免地要考虑本部门、本地区的利益得失，不少部门甚至借立法之机扩权争利。由于诸多因素影响，人大或其常委会多数情况下只是扮演部门利益协调器的角色，这就使严肃的立法变异为部门之间相互争夺部门利益的工具，出现“依法谋私”的现象。1研究立法的规范化、制度化、法律化，把好立法的质量，使我国立法尽快步入健康发展轨道已刻不容缓。

　　三、完善、优化我国经济立法的理论建议

　　建立和完善与市场经济相适应的，具有我国特色的立法体系是我国经济立法改革的目标，也是构建和谐社会的本质要求。尽管我国经济立法经历了20多年的时间，但由于长期受制于计划时期的立法指导思想、立法要求和立法方向、立法策略等方面的影响，经济立法滞后于社会经济发展状况比较严重，未能形成一个基本适应市场经济发展需要的经济立法体系，特别是在我国加入WTO之后，很多已有的法律法规需要修改废止。因此，借助依法治国，构建和谐社会这个有利时机，进一步加强立法工作，提高立法质量，争取在未来10多年内，形成适应国际经济和市场经济发展需要的立法体系，这既是经济建设的需要，也是法治进程的根本要求。笔者认为，进一步完善和优化我国经济立法，拟采取以下立法举措：

　　（一）要根据我国政治体制和经济体制改革，加强依法治国，实行社会主义法治的要求，进一步加大经济立法的力度

　　具体讲，在政治方面要围绕国家机构改革，进一步完善人民代表大会制度，加强国家政权建设和民主政治建设、强化政府宏观调控手段和转变政府职能，促进政企分开和机构精简，落实《公务员法》，完善公务员制度和干部管理制度，惩治腐败和加强廉政建设等方面进行经济行政立法，形成适应我国社会经济发展需要的经济法律法规和政府规章体系；在经济方面，要根据我国市场经济体制改革和推行现代企业制度的要求，围绕市场经济急需的规范市场主体地位、市场组织形式、市场主体行为、市场经济秩序、市场要素优化配置、市场交易规则以及改善和加强宏观调控、促进经济协调发展等方面进行经济立法，形成经济方面的法律法规和政府规章体系。

　　（二）突出知识产权法律制度的地位，为社会经济可持续发展创造优良的法治环境

　　21世纪是知识经济的时代，一些新的技术领域的出现，给知识产权领域带来了新的课题、变化和发展，必须及时加予研究和应对。如生物技术、基因工程、计算机软件、网络域名、半导体芯片等等。我国入世中所进行的多场中美知识产权谈判的复杂形势和尖锐交锋，就充分证明了知识产权在全球经济中的战略地位。随着关税壁垒的逐步削减乃至取消，知识产权制度将成为今后各国促进技术创新和技术转移、发展经济的“尚方宝剑”。1世界贸易组织已把知识产权列为世界贸易的三大支柱之一，并制定了要定期达到国际保护标准。从国际知识产权保护发展的趋势看，保护范围不断扩大，保护力度相对提高。面对知识经济的挑战，只有依靠科学技术，运用知识产权的保护，才能振兴、发展、扶植我国民族工业，才能真正赢得市场竞争中的优势，并在世界融为一个的经济大潮中立于不败之地。

　　（三）继续加强科学技术方面的立法力度

　　社会经济发展的实践证明，科学技术是推动社会经济发展的第一生产力。国家要想经济更快地、持续地增长，就必然加快科技的开发和利用，加大科技的扩散和应用速度。要做到这一点，国家也就必须建立一种有效的科技制度来保证新知识的生产、扩散和应用。为了适应发展知识经济的需要，必须在我国目前科技管理的基础上，进一步完善各项科技法律、法规，形成科学、严密、统一的科技法律体系。用更加完善的现场科技法律制度推动科学技术的创新、发展，并且更有效地运用科技制度，促进科技成果的生产、应用和传播。这是全社会的责任，更是法律、法学界的重要任务。因此，在加强科技法制制度建设过程中，一定要考虑我国社会经济发展和法治建设的现实需要，同时又要与国际上高标准的科技保护接轨，有针对性地对现有科技法律、法规进行修订、补充，以适应社会经济和法治建设的发展需要。此外，对科学技术的保护，长期以来我国一直实行的是司法和行政保护并行的制度。由于行政执法程序简便，查处速度快，办案效率高，对维护科学技术的发展和公众利益起到了积极的作用，但是由于各项科技法律、法规对科技管理机关调处科技权纠纷的执法地位、执法力度、执法手段等方面规定较弱，影响了管理机关职能的发挥。所以要考虑强化这方面的规定，使我国科技保护水平适应我国社会经济和法治建设的发展需要。另一方面，作为执法部门的行政和司法机关，要严格依照法律规定，各尽所能，各司其责，贯彻和执行国家制定的一系列科技法律制度，依法查处一切破坏正常科技文化活动的行为，维护科技、文化的正常秩序，从而促进发明创造，促进我国社会经济的发展。

　　（四）在经济立法中要坚持实事求是，一切从实际出发的原则，强调经济立法的适用性

　　我国的经济立法涉及教育、科技、文化、卫生等社会经济生活的各个方面，要根据各项事业的发展和体制改革的要求，围绕科技市场管理、教育体制改革、文化市场管理、医疗管理体制改革、医药市场规范化、提高国民文化素质和道德水准等方面进行经济执法，形成教、科、文、卫等方面的法律法规和政府规章体系。围绕社会生活和经济管理和各项工作进行经济立法，形成社会经济管理和社会生活方面的经济法律、法规和政府规章。在我国的经济立法中立足于我国的具体情况，以我国社会经济发展的实际需要为立法出发点，以解决我国特有问题为立法目标，针对全国和地方社会经济建设、发展中普遍存在的、重大的问题进行经济立法。立法时分清轻重缓急，凡是需要由国家统一立法的必须由国家进行统一立法，地方不能越位。反之，国家立法不能解决或不宜解决的问题，而通过地方立法能解决和需要解决的问题，均应进行地方立法。而不单纯为了立法的数量和所谓地方立法的系统性、完善性，简单地重复、照搬国家和兄弟省、自治区的立法内容。在强调地方立法应突出地方特色的同时，还必须防止借体现地方特色为名，行地方保护之实。不论是中央立法还是地方立法，都一定要坚持法治的统一原则。既要敢于根据社会经济发展的实际需要，积极立法，大胆创制一些新的规定，又要注意慎重立法，严守中央与地方立法权限，克服大一统式的高度集权和地方保护主义或本位主义，使我国经济立法沿着健康轨道发展，以发挥中央与地方立法在我国社会经济生活和法治重要作用。

　　（五）在我国经济立法的技术应用中，还必须处理好几个关系

　　首先，要正确处理好经济立法与地方政治、经济、社会发展的关系。从目前我国经济立法的实际情况看，要处理好这一关系，就必须注意“超前立法”与“同步立法”的统一问题。通常有超前立法、同步立法、滞后立法三种情况。所谓超前立法，是指立法机关超越某一新生事物的发展进程，根据该事物的发展的客观规律和实际需要，进行立法工作，用于引导、保障和促进新生事物的发展。其本质是改革决策的法律化，目的是设立既定模式，调节改革过程中的各种关系。所谓同步立法，是相对于超前立法而言的，它是指从现实出发，以取得一定经验作为立法的基本，把现实的某些经验或做法通过立法的形式固定下来，依法规范人们的各项活动。同步立法即具有超前立法的特征，又具有滞后的性质，是最为典型、最为直接地反映经济立法工作与体制改革的同步关系。所谓滞后立法，是指经济体制改革过程中，法律所调整的对象已经成熟，而立法相对滞后，表现为先改后立的特点。可见，滞后立法产生于体制改革过程中经验的积累。笔者认为，在当前我国社会经济法治建设中，根据各类法规、规章的不同情况，分别采用上述三种不同的立法方式，对一些应兴应革的事情，尽可能以先立法后行动加予引导；而把经过实践检验是正确的做法以立法固定等都是非常必要的。

　　其次，要正确处理当地立法与上位阶立法的关系。这里包含三层含义：一是从国家立法与地方立法的关系讲，要处理好地方制定地方性法规、政府规章，与国家宪法、法律、行政法规之间的关系；二是在地方立法中，要处理好省、自治区制定的地方性法规、政府规章，与省会市和较大市制定的地方性法规、政府规章之间的关系；三是从地方国家权力机关与地方行政机关的关系说，要处理好地方性法规与政府规章的关系。为此，我们首先必须明确它们之间的效力关系，下位阶不得与上位阶法相抵触。二是不得制定与上位阶立法的基本原则、基本精神不一致或相反的规定；三是地方不得超越国家法律规定的立法权限和范围进行立法。可见，地方立法与上位阶立法的关系是一种新型的立法关系，它的构建必须以市场经济的内在要求，以及社会生产力发展目标为主导标准，而非地方立法权扩大的量化为唯一尺度。

　　再次，要注意处理好经济立法内部的关系。经济立法的主体是国家和地方权力机关和行政机关。由于主体不同，其立法权限、效力等级和适用范围也有较大差异。为了维护我国立法的权威性、严肃性，必须正确把握经济立法的内部关系，实现权力机关与行政机关立法，经济法律、法规与政府规章之间及其各自内部的统一。从权力机关与行政机关的立法权的统一看，主要是正确划分国家权力机关与行政机关的立法权限及其调整范围，使两个立法主体在坚持法治统一的原则下，按照各自的立法权限和调整范围，和谐有序地进行经济立法活动。目前，有关经济立法机关的权限，只在宪法、立法法和地方组织法中作了一些原则性的规定，致使经济立法实际工作中难以划清，加之各级权力机关与行政机关的职权，不论在法律的规定中，还是在实践中都有许多重复交叉之处，难以正确区分和掌握。这些问题必须随着社会主义法治的不断完善，在科学发展观的指导下，逐步加以解决。另外，从经济法律、法规与政府规章之间及其各自在内部的统一看，主要地要正确区分经济法律与政府规章之间的效力等级；省地地方性法规和省会市、较大市地方性法规之间的效力等级；省级政府规章和市级政府规章之间的效力等级等。在坚持下一效力等级立法不得与上一效力等级相抵触的前提下，使我国经济立法内部关系协调一致。只有明确以上关系的基础上，才能自觉地、正确地处理它们的关系，避免经济立法及其各自内部之间互相冲突的现象，使经济立法在各自的轨道上不断发展，真正起到引导、保障、促进和服务于我国和谐社会和市场经济的作用。

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