【摘 要】随着我国工业化和城市化进程的不断推进，集体土地过速和无序化流失的问题开始浮出水面。集体土地占用的无序化发展将会对我国集体所有制和国民经济的发展构成极大的伤害。寻其根源，工业化和城市化的推进和相关制度缺失并存交织作用是造成上述问题的根本原因。所以完善立法，从严执法将是正确处理现代化推进和耕地保护关系的必由之路，也是保护失地农民合法权益的基础。

　　【关键词】集体土地所有制；集体土地流失；农民利益保护。

　　一、释题：集体土地流失是农民与土地关系弱化、分离的反映

　　集体土地是在集体土地所有制下农民集体所有的土地。法律规定农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农建设。如果非农业建设需要使用集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制性转为国有土地，然后由各级政府通过土地一级时常或者以划拨、租赁等方式让渡使用权。集体土地的流失反映的是农民与土地关系的弱化和分离。农民和土地之间的关系是非常的微妙的，农民不与土地分离不行，不能推进现代化的进程，但是分离的太多太快也是不行的。所以这种弱化和分离必须在相关制度的保证下有序有度的完成，否则将会极大的伤害失地农民的利益，引发严重的社会纠纷，窒息中国经济的发展。珍惜宝贵的耕地资源，保护失地农民的正当利益将是本文的立足点。

　　二、问题提出：集体土地流失过快，土地利用无序化问题突出

　　（一）农民经营的土地流失的形式

　　1、国家征用及其扩大化的“合法”征用

　　据统计，1987年到2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中百分之七十以上是征地。我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。根据一项16省的调查结果，2000-2001年这16省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失去土地农民236万人，大体上上海征用一亩耕地就会造成1.4人失去土地。上述资料是依法审批的占用数，与其并行的还有大量超出公益目的和不按法律程序的征地。卫星遥感资料表明，违法占用土地数量一般占用地量的百分二十至百分三十，有的地方多达百分之八十。相对于珍贵的耕地资源，土地流失量是非常醒目的。

　　2、集体管理者非法让渡土地使用权

　　由村委会、乡（镇）政府等集体土地的经营管理者，就未经国家征用的集体土地与受让方直接签订转让合同，由受让方向其交纳“土地转让费”后，取得该集体土地的使用权。这是一种目前集体土地非法流转中最为直接的形式。一般情况下，集体土地是卖给城镇单位或个人作建设用途。这种没有办理任何的农业用地转换手续的非法交易行为是目前农业用地流失的主要的形式。这其中还包括许多的变相的交易行为，例如，直接将集体土地出租或在集体土地上建房出租，借出租或承包土地、转让或出租房屋、合作建房，及以土地入股联营的形式进行集体土地的转让。

　　扩大化的合法“征用”和集体土地管理者无规的让渡土地是中国集体土地流失过速、无序化发展的两种最主要的表现形式。也正是这两只手正一步步把农民从其耕地上拽走。

　　三、原因分析：工业化发展和制度缺失双向并存

　　1、工业化和城市化的进程是农民失地的根本原因

　　按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年到2030年的30年间，全国各项建设占用耕地将超过5450万亩，这就意味着今后失地农民的队伍将是十分庞大。另据专家分析测算，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。据此推算：未来的30年间全国将有7500万到9000万农民离开土地。国土资源部门的第一要务就是要在土地总体规划的前提下保障经济建设用地需求和保护耕地并重，也就是要双保、双赢，但是这两者本身就是矛盾的。所以有现代化的发展就有农民对土地的离开。现代化并不是过度和无序用地罪责的担当者，它只是我们找出无序用地的一个基础和导致者。我们的视角不是去阻止失地而是说要阻止过度的用地，以及要保护失地农民的合法权利。

　　2、制度的缺失是中国集体土地过速和无序流失的根本原因。

　　第一，集体非农用地的限制流转给征用土地留出了寻租的空间

　　随着工业化的不断地推进，对土地使用权的需求者也越来的越多样化，土地使用的缺口也越来越大，国家不得不放开土地市场，对于一些经营性用地项目改为国有土地有偿使用。但是国有土地市场根本不能满足经济的飞速发展，广大的土地需要者不得不把目光投向集体土地。

　　第二，集体土地所有权主体缺位为第三者随意占用土地使用权提供了便利条件

　　根据我国现行法律的规定，农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。这样的法律规定看似清晰，实际具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊。具体属于哪一个集体所有，是乡镇，是村，还是组、队，不明确。同时乡镇、村、组、队是行政单元，并不是经济学概念上的经济集体，也不是法律概念上的经济法人，所以主体不明确、法律界定不清楚。由此造成土地所有权的模糊使得农民没有真正掌握土地，结果是基层政权及乡镇或村干部掌握了绝大部分的土地处置权。从法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权力的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。这样在经济利益的驱使下，随意的处分集体土地的使用权变得没有了节制和顺理成章。

　　四、对策建议：长远规划和即时政策同步进行

　　（一）从长远的政策而言，我国需要完善农民的土地产权制度

　　在今天，我国的土地制度，一方面 坚持实行土地国有和集体所有，明确农地的所有权归属国家和集体，在其流转过程中保障国家和集体的产权主体和流转收益。这种所有权是农地产权的主产权。另一方面，坚持实行农村土地承包经营制，明确农地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益。、只有明确农民对土地的权属，赋予其对土地使用权的物权性拥有，才是集体土地有序流转的基础所在。可以说“物权法定”是保护失地农民权益的最好的法律武器。

　　（二）近期而言：

　　1、就是要调和经济发展和农业用地的矛盾，有限制的去承认和规范非农用地的流转

　　我国对于非农用地的流转限制的比较死，是缘于保护耕地资源的初衷，但是经济发展规律的要求，已经使集体非农用地在经济发达的地区和城乡的结合部成为了现实。从长远来看，农村集体的土地进入市场，是市场经济的要求。其实要保护耕地，核心在于严格土地农转非的手续，集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。对此，我们应该尊重经济发展规律，面对现实，修改相关的法律，在符合土地利用总体规划，城市和集镇规划，在依法办理农转非手续的前提下，允许集体建设用地参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和方法来进行市场流转。

　　2、规范征地制度，把其严格的限制在公益的范围内，禁止国家垄断

　　政府征收土地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权应是公益性的，包括能源、交通、水利、公共设施等等，法律应该以列举的方式明确公益性用途。商业性用地不能借发展经济之名，以国家的行政权力强行征地，而是应当通过向农民集体购买、租赁等市场方式取得使用权，其价格也应由市场决定，即使是公益用途的征地，也应该实行补偿市场化，而不是行政性补偿。发达国家及地区均以补偿征地造成的实际损失为原则，并且由市场确定价格，这些成功的经验值得我们借鉴。

　　3、加强执法链条的完善

　　对于我国薄弱的执法链条，将会随着我国非诉行政执行制度的完善，而得以改善。土地案件的执行决定权和裁断权将会由法院行使，即法院行政审判庭对具体行政行为合法性审查后，作出是否执行的裁定，准予执行的裁定交由行政机关利用自身专业优势实现经法院审查认定的合法的土地执法行为。这样一来既保证了司法审查的公正性又不牺牲土地行政执法的效率和执法力度。

　　总之集体土地流失的过速和无序化发展，向我们敲响了警钟，现代化和城市化的进程必须要处理好建设用地需求和耕地保护的关系，要完善立法切实保护好失地农民的利益。