摘要：中国社会正在经历一段快速老龄化时期，农村居民养老问题日益引起全社会关注。目前，全国各地农民养老模式主要依赖家庭或个人，农民对社会养老保障模式虽然存在强烈的需求，但社会养老保障组织供给问题正面临严峻的挑战。本文将对中国农村社会养老保险制度可持续发展的制度建设和财政责任进行深入分析。

　　关键词：财政责任；制度建设；农村社会养老保险制度；可持续发展

　　一、问题的提出

　　相对于1992年的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的“老农保”而言，2009年9月出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的“新农保”在惠农上更加倾向于更多的农民。从经济来源角度衡量，农村社会养老保险实行国家财政全额支付最低标准基础养老金，筹资方面实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方法。以往人们在谈及农村社会养老保险资金获取时，一般都着眼于老年人一生的积累，或主要着眼于子女收入来源。但是，城市化过程中，少于老龄化、农村劳动力转入城市、城市迁居趋势和家庭结构核心化LlJ等因素导致农村老年人口的生存风险正日益凸显。风险的客观性、偶然性、损害性、不确定性、可变性等是影响家庭和社会稳定的重要因素，这足以引起全社会重视并希冀采取措施加以规避。

　　收入再分配功能是政府介入养老保险业务的主要理由之一（另外两个理由是纠正市场失灵和克服个人的短视行为），直接体现了养老保险制度的公平性，并决定着养老保险制度的政治支持度和可持续性。因此，政府参与可持续发展的农村社会养老保险制度的建立是必然选择。可持续发展指的是一种注重长远发展的经济增长模式，最初于1972年提出，指既满足现代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力，是科学发展观的基本要求之一。农村社会养老保险制度的可持续发展主要是经济上的可持续，国家应当通过各方面的制度安排，除了要保证现代农民能够老有所养，更要使子孙后代能够永续发展和安居乐业。如何建立可持续发展的农村社会养老保险制度？政府该如何给予农村老年人养老的财政支持？这就有必要选取科学合理的方法对上述问题进行探讨。

　　二、政府对农村社会养老保险制度建设责任

　　（一）国外农村社会养老保险制度的政府参与经验

　　1、农村社会养老保险是社会经济发展政策的一部分

　　全世界已有超过70个国家实行了农村社会化养老保险制度。农村社会养老保险制度在各个国家进行构建时已在两个方面发挥其制度功能：一是作为社会保障制度的一部分发挥其福利性功能；二是作为社会政策的一部分发挥其服务性功能。这两种功能表明农村社会养老保险已经作为社会经济发展政策的一个部分，并对社会生活产生了显著的影响，如德国、法国、日本、波兰等。

　　2、政府财政作用与农村社会养老保险的可持续性相适应

　　农村社会养老保险的资金筹集是最难解决的一个问题。就发达国家来说，政府的财政作用十分显著，如美国政府为养老金提供税收政策的支持，韩国政府为养老保障制度提供最后的担保责任；在发展中国家，稳定的财政支持使得农村社会养老保障制度得以推进，如波兰和巴西等。可以说，政府的财政作用可以从根本上解决农村养老保险制度的基金积累和支付问题。农村社会养老保险制度作为整个社会福利保障制度的一部分需要政府在供给制度的同时，还承担使制度持续下去的持续性财政支持责任，从而实现制度的稳定性和可持续性，这为我国农村社会养老保险制度的建立提供了重要的参考。

　　（二）我国农村社会养老保险制度

　　政府参与的责任界定从农村养老保险的供给主体来看，供给者包括政府、集体经济、个人和社会组织以及其他社会群体，但作为社会化的农村社会养老保险制度，“公平和效率兼顾，在特殊情况下优先考虑公平”是养老保险责任所要达到的目标。制度的供给往往与政府有着密切的联系。老年社会保障制度的公共产品性质，决定了制度的最重要供给者是政府。因此，在我国转型期间，政府该如何参与农村社会养老保险制度的建设呢？

　　1、政府参与农村社会养老保险的责任界定

　　农村社会养老保险是农村社会保障制度的组成部分。研究社会保障制度离不开“政府”这个关键因素，因为社会保障制度是政府作用的产物，其他因素的介入及其起作用的程度都受制于它。

　　在我国社会转型与体制转轨中，机遇和风险并存，政府对构建社会保障体系具有主导责任。因此，重新界定政府在农村社会养老保险中的责任就成为根本。陈良瑾认为，“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”；郑功成认为，“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称”；陈共认为，“所谓社会保障制度，是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。社会保障既然是社会性事业，那么政府介入是政府的一项义不容辞的职责。政府介入，一方面出于弥补市场的失灵和缺陷；另一方面可以减少实施成本，增强抗拒风险的能力，还可以运用社会保障调节经济的运行”。基于上述理论界定，政府在社会养老保险中的责任包括财政责任和监管责任，这种责任以追求有效性为目标。政府运用财政政策手段，诸如税收、财政支出、转移支付、管制等工具，同时借鉴国际农村社会养老保险的成功经验，建立起多支柱的农村养老保险制度。

　　第一，重新界定各级政府的农村社会养老保险责任。农村社会养老保险制度的公共产品属性决定其主要提供者是各级政府，政府责任在于构建相应的供应机制，以保证农村社会养老保险的有效提供。但是，中央政府追求全社会福利最大化，地方政府追求地方利益最大化和官僚个人政绩，使社会资源无法实现优化配置，损害了公民的社会保障权利，削弱了政府的执政能力。因此，要注重发挥中央和地方政府两个积极性和责权对称原则，消除政府职能中的“错位”、“越位”和“缺位”。

　　第二，重新界定政府与个人的责任。“新农保”规定，筹资方法采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，因此，农村社会养老保险制度可以被称作准公共产品。那么，政府与个人之间必然会通过博弈选取各自责任空间。有些国家为了某些特殊目的，承担高达70％以上的财政责任。但是，我国经济不够发达的情况下，受到财力的限制，完全由政府承担起农村老年群体的赡养责任是不现实的。因此，有关农村老年社会保障制度仍然停留在政策扶持阶段，且财政支出也十分模糊。 　　

　　第三，重新界定政府与集体经济组织的责任。我国宪法第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。目前很多地方主要是从服务功能上保持统一的集体形式，如农田的排水与供水等。村级集体经济收入除了各级补助及奖励，主要来自集体资产租赁、农副业发包和其他收入。为做好农村社会养老保险工作，“蓬莱模式”大力提倡集体经济实力强的村集体给予农民养老保险补助，规定凡是有固定经济来源的村，每年都要拿出部分资金为农民投保，尤其是倡导被征用土地的村，用土地补偿金为农民办理社会养老保险。从个案中反映部分共性来看，集体经济组织的“共有”特性决定农村社会养老保险这种公共品的提供应重新审视。

　　2、政府在农村社会养老保险中的作用

　　明晰农村社会养老保险中的政府作用，需要结合社会保险制度对政府的内在需要、政府本身所具有的能力等因素。

　　（1）监管作用。第一，为养老保险提供完备的法律框架，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确养老保险的性质、对象、标准和基本原则，提升养老保险法的效力等；第二，对养老保险制度进行整体规划。比如，依据本国国情规划养老保险制度的筹资模式，规范参保者的权利、义务和管理者的职责等。

　　（2）财政作用。第一，为养老保险提供财政支持，对养老保险缴费提供税收优惠，对养老保险基金提供投资优惠，填补养老保险基金收支缺口，负担最低养老金给付等；第二，提升养老保险财政资金使用效益，编制社会保障预算，开展各级政府农村养老保险财政支出绩效考评，完善财政管理体制等。

　　三、建立农村社会养老保险制度的现实选择

　　农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，实行政府引导和群众自愿相结合的原则。实行农村社会养老保险是从家庭养老过渡到社会养老，具有一定的必要性和可行性。笔者认为，当前首先要搞清楚农村社会养老保险制度同公共财政之间的作用机制等基础问题，其次要明确制度变迁中农民接受财政支持的受益程度，最后则要考虑社会保障的财政风险与危机战略管理问题。

　　（一）农村社会养老保险与公共财政之间的作用机制

　　公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政是一个经济范畴，也是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。农村社会养老保险具有公共产品属性，其制度建立对拉动农民收入增长、保证农村老年人生存、实现农村解困有着重要的作用。通过公共财政政策引导和财政政策支持，以需求为基准的农村老年人养老支持力能得到切实有效提高。

　　（二）社会保障的财政风险与危机战略管理

　　财政参与农村社会养老保险制度构建与创新，主要从未来的隐性债务和中央、地方财权、事权划分两个方面阐述。世界银行在2005年5月公布的一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告认为：在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001—2075年间中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。养老保险隐性债务显性化会最终给财政增加相当大的压力，养老金发放能力能不能抵御通货膨胀的威胁要用未来做检验。除此之外，中央政府和地方政府财权和事权划分不明晰且各级政府的财权和事权不统一，导致风险发生时各级政府不知如何分担各自的风险成本，各个行为主体行动迟缓且相互观望。创新农村社会养老保险制度在公共财政、经济政治体制、社会结构和历史发展轨迹等诸多方面要经过多年探索和总结教训，借鉴国外宝贵经验为我所用且使之符合社会主义初级阶段基本国情以及当前发展的阶段性特征。

　　四、我国农村社会养老保险制度可持续发展的财政支持

　　可持续发展的农村社会养老保险制度是指国家在制定农村社会养老保险制度时，要按照经济上可延续的原则，通过制度合理安排，既要保证老年人、中年人和年轻人通过参加社会养老保险保障其年老后的基本生活，更要保证农村社会养老保险制度稳定可靠、养老保险基金能够保值增值、实现农村与城市养老保险制度的衔接，最终实现城乡统一的社会养老保险体系。作为公共财政均等化组成部分的农村社会养老保险制度的可持续发展，财政要责无旁贷地以可持续发展的理念从财政补贴机制、转移支付制度、财政引导机制、财政专户和财政预算等多角度为“新农保”的可持续发展提供有力保证。

　　（一）构建区域差别化的明晰财政补贴机制

　　农村社会养老保险是一项具有较强正外部效应的准公共物品，在农民个人缴得起、政府能承受的原则下，将政府政策扶持明确为政府适当补贴使个人养老保险改变为社会参与养老保险。由于我国区域经济发展不均衡，地区间财政状况和财政实力相差较大，对农村社会养老保险制度实行全国统一标准的财政补贴梦想并不现实。因此，应根据区域经济发展不平衡构建区域差别化的明晰财政补贴机制，其实质是通过区域差别化抵消区域经济发展不平衡而产生的农村社会养老保险政府资源供给不平衡，缩小区域农村社会养老保险的差异化程度，中国台湾地区的社会保险制度，无论是全民社会保险还是职业保险制度，当局都实际分担一部分的社会保险费且明白清楚，我国应借鉴台湾经验以明晰化财政补贴机制示意公众。此外，由于农村社会养老保险目标群体的广泛性，在没有明确划分中央政府与地方政府的财政责任的条件下，中央财政向地方提供养老金补贴时，各个地方政府还应以各地实际情况实行各项配套措施为佳，诸如，上海市郊创造性地推出了小城镇社会保险模式，土地征用保障补贴、商业保险和综合保险等多种社会养老保险模式并行发展。

　　（二）构建可持续发展的农村社会养老保险财政转移支付制度

　　可持续发展的农村社会养老保险制度具有前瞻性、制度设计的连续性与长期有效性，故必须充分考虑资源供给的多元化与可持续发展的筹资机制，考虑政府、集体和个人对社会保险资金供给的长期承受能力。构建可持续发展的财政转移支付制度是为了弥补各级地方财政对农村社会养老保险补贴后形成的地方财力缺口，这也是为了稳步推进农村社会养老保险补贴机制的建立。转移支付包括中央对省级和省以下的财政转移支付。中央财政对省级的财政转移支付可考虑在中央财政层面整合资金，引入整块拨款的专项转移支付形式，省以下的财政转移支付要根据省以下各区域的社会保障资源汲取能力的差异以及改善社会保障资源结构配置的需要，将农村养老保险参保率、覆盖面等因素综合考虑，重视对农村社 会养老保险可持续发展的转移支付政策，弥补以往非均衡发展战略带来的后遗症。

　　（三）构建农村社会养老保险制度

　　基金筹集的政府财政引导机制要顺应经济社会发展阶段性变化和农村社会养老保险制度建设的要求，调整国民收入分配格局，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对养老基金的财政补贴投入，扩大农村社会养老保险制度覆盖范围，增加对农村集体经济和个人的公共财政支持引导。农村社会养老保险制度建设全局所需要的资金量是巨大的，必须千方百计提升政府公共财政支持、引导的放大效应和带动效应，有效追求和实现政府资金“四两拨千斤”的“乘数”效应。其一，政府财政应积极支持农村集体经济参与农村基本养老保险制度，比如对乡镇集体企业参加农村养老保险给予财政补贴，对积极参加农村养老保险工作的集体经济组织实施以奖代补政策。其二，实施适合农村社会养老保险制度的税收优惠政策，比如，制定税收优惠政策，具体明确税收优惠政策的实施范围，鼓励和吸纳更多社会资源和资金分担农村社会养老保险基金筹集责任。

　　（四）编制社会保障预算，建立农村基本养老保障基金

　　财政专户社会保障收支构成财政收支的一部分，因而现代政府也经常利用社会保障收支来管理有效需求。当经济繁荣、就业充分、收入增长时，以收人为基础的社会保障收入就会增加，而社会保险的支出就会减少；相反，当经济萧条、失业增加、收入减少时，社会保障收入就会减少，而社会保险支出就会增加，导致有效需求随之增加。社会保障收支是财政收支的一部分，它的变动直接影响到国家财政收支的变动及国家在市场失灵的区域发挥功效，因此，财政是国家最终负责社会保障的义务人，也就意味着国家负有管理社会保障资金的责任。国家财政应当通过建立社会保障预算来履行其对社会保障收支的管理。在财政预算中，建立征、管、用相分离的养老保险基金管理体制，建立纳入预算管理的农村养老保险基金专户；实行政事分离，规范养老保险基金经办机构行为，加快养老保险基金监管体系建设，制定农村社会养老保险基金监督管理的法律法规。

　　（五）树立社会保障财政危机战略管理理念，完善社会保障资金财政监督

　　农村社会养老保险可持续发展是一种以人为本的发展，风险意识、忧患意识和可持续发展意识始终贯穿于社会保障的常规性管理中，树立社会保障财政危机管理理念的核心价值观，是建立农村社会养老保险制度走向理性化和科学化的必由之路。农村社会养老保险工作的未来财政危机不是单纯的经济高增长能解决的，国家在社会保障可持续发展中负有不可推卸的责任，国家在承受范围内是农村社会养老保险的最后出资人，因此，完善社会保障资金财政监督势在必行。在当前乃至今后一段时期，按照法律有限监督、效率优先，合理分权、有效制衡，服务财政等原则对社会保障资金征缴、筹集、管理、发放进行财政监督。