摘要：农村人口群体划分为失地农民、农民工、乡镇企业和农村民营企业职工及纯农民。对他们的养老保障状况进行分析，探讨其在养老保障方面面临的困境，并以这四类群体为基础，设计和构建了以促进就业及提高农民自保能力为核心、以土地保障为基础、以最低生活保障为“托底”的与城镇相衔接的农村社会养老保障体系的基本框架，探讨政府在农村社会养老保障体系建设中应肩负的责任。

　　党的十六大以来，国家对农村社会保障给予了越来越多的关注，我国农村社会养老保障体系初步构建。目前我国仍有近60%的人口分布在农村，发展相对滞缓的农村经济及相对脆弱的养老能力预示着：今后我国社会养老的重点和难点均应在农村。目前农村老年问题的重点和难点实际在于“养”，农村老年人“老有所养”关乎我国城乡经济的协调与可持续发展，关乎农村社会的安定。目前农村老年人的养老仍主要靠家庭，然而，在经济社会转型背景下，受生育政策和生育观念等影响，这一传统养老方式正面临功能弱化及农村年轻一代赡养比持续增高的挑战。在此，结合我国国情及经济社会发展对农村养老保障的要求，探讨与城镇相衔接的农村养老保障体系建设。

　　一、我国农村人口的群体划分及其养老保障状况

　　相对于农村人口及劳动力的迅速增长而言，我国农村社会生产力水平相对低下，经济发展相对缓慢，劳动力流动渠道不畅及转移机制不完善，导致富余劳动力在农村和农业部门大量存在。目前农村劳动力流动转移的方式主要有“离土不离乡”和“离土又离乡”两种。“离土不离乡”模式因转移成本低而吸纳了大量农村富余劳动力，推动了农村非农产业和小城镇的发展。20世纪80年代以来随着人口流动管理的逐渐“解冻”及户籍制度的松动，“离土又离乡”转移模式开始盛行。20世纪90年代以来城市化和工业化进程的加快以及大量农村耕地被征用，使农村社会出现了“失地农民”这一新兴群体。失地农民、农民工、乡镇企业和农村民营企业从业者和纯农民是目前我国农村具有代表性的四大劳动者群体。

　　长期形成的城乡二元社会经济结构及城乡居民在社会福利方面享有的不同待遇，使农民长期被搁置于社会保障制度之外m.土地是我国多数农民的唯一收人来源，是其生活的最后一道保障线，失去土地意味着失去生存之本，特别是对已进人或接近老年的农民来讲，土地是其生存权的重要标志。20世纪90年代出现的失地农民，因就业和收人发生变化，家庭保障随之也变得脆弱。在土地被征用后，农民尽管得到了一定补偿，然而因数额有限且不具长期供给性，随着土地补偿费消费殆尽，其生活也慢慢陷于窘境。对失地农民来说，最可怕的是心理和心态失衡，是一种在失去土地这一基本保障而又无法找到其他相对稳定的收人来源时逐渐滋生的不稳定情绪。针对失地农民的境况，近年来国家和地方政府出台了一系列政策和办法，但目前这一群体的养老保障问题仍未得到根本解决。

　　农民工是我国社会变迁中出现的一个特殊群体，大体包括“离土不离乡”的农民工和“离土又离乡”的农民工两部分。后者又可划分为三类：一类是已“城市化”了的农民工，他们有着长期的劳动关系和相对稳定的工作岗位，有着相对固定的居所，已成为城市产业工人的一部分；第二类是季节性农民工，他们只在农闲时外出务工，农忙时返回农村；第三类是处于不断流动中的农民工，他们居无定所，工作岗位经常变换。由于农民工文化素质普遍较低，技术技能相对落后而又难以得到及时更新，在激烈的市场竞争中随时可能陷人“无工作、无收人、无保障”的“三无”境地。近年来国家对农民工问题给予了高度关注，一系列旨在改善农民工境况、保障农民工权益的政策和制度陆续颁布实施，农民工的工作和生活境况得到了显著改善。然而，因目前国家仍未将农民工纳人城镇社会保障体系之中，农民工社会保障仍然是局部的和低水平的，他们仍然面临老年后无养老保障的困境。

　　乡镇企业和农村民营企业连接着农村与城市、农民与非农民。在我国城乡经济发展中扮演着重要角色。然而，乡镇企业和农村民营企业从业者则是被置于我国城镇社会养老保障体系之外的一个特殊群体。目前，国家对乡镇企业和农村民营企业职工的社会养老保险无统一政策规定，各地、各部门只是结合自身情况，对乡镇企业和民营企业职工养老保险做了一些简单规定，但不规范，使企业无所适从。就乡镇企业来讲，近年来通过拍卖、股份合作和股份制等产权改革，明晰了产权，然而，却给乡镇企业职工养老保障带来了新的困难；就农村民营企业而言，因大多数民营企业把企业主利益置于首位，为了赚取利润、降低成本，大都不愿为职工缴纳养老保险。近年来，在经济全球化及我国市场化进程持续加快的大背景下，我国乡镇企业和民营企业也逐渐进人了不断优化组合和升级换代的时期。在这种情况下，乡镇企业和农村民营企业职工的社会保障无疑成为一个需要尽快考虑并解决的重要问题，特别是这一群体的社会养老保障问题。

　　“纯农民”的养老保障是我国农村社会养老保障的核心部分。纯农民一般指居留在农村从事农业生产经营、以土地产出为主要收人来源的劳动者，即纯粹意义上的农民。我国农村人口多，人均耕地少，加之农民收人水平普遍不高，因此，在迅速变化的市场经济中，农民的养老保障能力相对较差。为了改善农民的生活和生产状况，提高其自养能力，近年来国家出台了一系列惠农政策，如减免农业税、对农业生产给予补贴、建立农村合作医疗制度、免除农民子女的教育费等，极大地提高了农民从事农业生产的积极性，从一定程度上改善了农民的自保能力和自我发展能力。然而，因农民生活和生产的基础条件仍然薄弱，加之这些年来与农民生产和生活密切关联的农用物资、水电等的价格持续走高，大多数农民家庭背负的负担依然较重，他们不愿或难以拿出余钱投保于养老保险。目前我国人均耕地面积不到0.1公顷，加之土地耕作成本持续走高以及经营、销售的相对粗放，农民增产不增收问题仍突出。就农民而言，单纯依靠有限的土地收人较难过上大病无忧、养老无虑的日子，因此，一些农民宁愿抛荒或者无偿转让耕地也要外出务工，以获取更好的生活境况。

　　二、建立与城镇相衔接的农村社会养老保障体系

　　生活状况差、经济收人低使得广大农村居民始终把改善生活状境况作为家庭和个人追求的目标，相比之下，对个人养老保障的重视相对不够。而且，随着农村人口异质化程度增大，农村养老保障问题进一步复杂化，由此决定了现阶段我国农村社会养老保障体系建设必须在充分考虑不同人口群体特征的条件下分层次进行阴。同时还要考虑农村与城镇社会养老保障体系的未来衔接问题，并力求做到以下两点：一是各人口群体均能实现有所积累；二是无论最终养老地在何处，都能实现老有所养。按照上述要求，构建图一所示的以就业自保为核心、以土地保障为基础、以政府财政为“托底”的与城镇相衔接的农村社会养老保障体系基本构架。

　　第一，通过建立就业促进机制、改善就业质量提高农民的自我保障能力，进而建立起以受保人自我保障为核心的农村社会养老保障体系。

　　通过提高劳动者的就业能力，促进劳动者实现可持续就业，既是提高劳动者自我保障能力、实现劳动者自我发展目标的客观要求，也是我国社会养老保障体系建设和良性发展的前提。面对老年人口迅速增长的态势及我国相对薄弱的社会养老保障能力，要在保障经济社会快速发展的同时，实现社会保障的可持续发展，较好地体现社会保障的“普惠性”原则，就不能按西方福利国家的社会养老保障模式来设计农村或城市的社会养老保障制度。否则，中长期内我国社会保障体系将陷人发展困境。当然，要使城乡居民真正享受到我国经济发展的成果，就必须兼顾个人发展与社会发展的关系，在体现以人为本原则下确保社会保障的可持续发展。

　　因此，现阶段我国农村社会养老保障制度设计和体系建设应走以受保人自我保障为主、以政府财政支持为辅的道路。即是说，在促进农民就业的同时，通过建立带有一定强制性和激励性的农民养老保障缴费、政府财政按农民缴费额对等配比的制度，来提高农民的自我保障能力，强化农民的养老保障意识。在此思路下，对失地农民、农民工、在乡镇企业和农村民营企业从业的农民以及纯农民，分类设计社会养老保障制度。

　　对失地农民，国家应从保障其合法权益着手，通过建立经济补偿与就业促进和社会保障相结合的保障机制，助推失地农民向城镇和非农产业转移。要从

　　根本上解决失地农民的生活和养老保障问题，必须把就业作为突破口，通过建立就业培训、创业扶持和就业服务等就业促进和保障机制，来帮助他们顺利实现非农化就业。同时，还应给予完全失去土地的农民以城镇居民身份，纳人城镇居民管理体系，享有城镇居民的一切权利。对部分失去土地的农民，则应尊重其意愿，或者纳人城镇社会养老保障体系（对部分失去土地的农民，在纳入城镇社会养老保障体系、享受城镇居民的一切待遇和权利后，应以土地流转或权属转让形式交出其拥有的剩余土地，并获得相应的土地出让金），或者在给予其合理经济补偿前提下，纳人农村社会养老保障体系。为保证养老金的积累性，应将土地出让收益（包括红利）中的一定比例注人失地农民的养老保障基金账户。

　　对于农民工，可以设计两种以上方案，供有稳定岗位（有较长期的劳动雇佣关系和稳定的就业岗位）和无稳定岗位的农民工（处于经常的流动状态）自主选择。在设计此类制度时，政府可结合农民工就业情况进行适当分类：

　　一是对签订较长期劳动合同、有较稳定劳动雇佣关系、工作岗位较稳定的农民工，政府应给予其享受与城镇居民同等权益的资格，并纳人城镇居民社会养老保障体系。

　　二是对流动性较大、未签订较长期劳动合同、未建立长期雇佣关系的农民工，国家可设计并出台基本养老保障制度，尤其要建立能在全国通行、通兑的农民工个人养老保险账户系统，个人账户所形成的养老金积累额由当地劳动保障部门委托银行管理，所得收益归农民工个人所有，并允许中途断保的农民工续保，从根本上解决农民工流动性大、不能连续缴费的问题。

　　对具有农民身份、长期从业于乡镇企业或农村民营企业的劳动者，社会养老保障制度的构建可从各地实际出发，在综合考虑企业和从业者经济承受能力及土地使用权是否收回等问题情况下，设计不同的社会养老保障方案：

　　一是对那些参加基本养老保障时间较短的乡镇和农村民营企业职工，如果参保人仍处在法定劳动年龄内，其土地使用权回收与否可由参保人自己决定。

　　二是对参加基本养老保障时间较长的乡镇和农村民营企业的农村劳动者，可在自愿原则下将其纳人城镇养老保障体系之中，享受与城镇居民等同的一切待遇。对纳入城镇养老保障体系的乡镇和农村民营企业职工，其原有土地应予收回，并将回收土地的部分经济收益补充到受保人养老基金账户之中。

　　三是对“村中城”企业（指城市在农村投资建厂的企业），应按照“谁征地，谁负责”原则，为那些被征地农民提供就业培训及合适的就业岗位，并在自愿原则下视情况纳人城镇或农村社会养老保障体系，进行归口统一管理。

　　对于纯农民，可通过以下两种办法来实现其养老保障：

　　一是采取以劳务换保障办法。随着农村社区的不断发展，农村社区养老社会服务问题已经或正在提上议事日程，农村老年人养老服务需求的不断增加，为农民在农村服务行业就业开辟了新的道路。特别是高龄老人和生活自理能力退化或基本丧失的农村老人，生活照料和精神慰藉的有无和优劣，直接关系着老年人的生活质量及其家庭关系的和谐，由此也为纯农民提供了获取额外收人的机会。通过将他们参与农村养老服务的所得，部分地转化为其个人养老保障金。同时国家给予一定比例的补贴，既能激发他们参与农村老年人照料的积极性，也能从一定程度上解决农村老人缺乏照料的问题，并保障纯农民养老保险账户的及时积累，促进农村养老保障良性运行。

　　二是采取农产品换保障的办法。粮食等农产品是农民的最基本产出，在我国农产品商品化率和农村经济市场化程度普遍不高的条件下，通过直接以粮食等农产品来抵缴养老保障费，有助于将农产品这一潜在社会保障资源转化为现实的社会保障资源，以满足农民对现金和社会保障的双重渴求。同时也是对粮食主产区和纯农户的一种有效保护与支持。因此，通过以粮食等农产品换保障的方法来建构农村社会养老保障制度，符合纯农民的特点和需要。

　　第二，以土地流转为媒介，以推动农业规模化经营为方向，以促进非农就业为接点，建构与城镇相衔接的农村社会养老保障体系。

　　在我国，国家和农民集体对土地的绝对占有权是确保土地在社会养老保障体系中发挥作用的基本前提，也是土地有效流转、保证以土地收益来换取必要养老保障的重要法律基础，而土地使用权和收益获取权的部分乃至全部流转，则是农民身份转变及实现农村与城镇社会养老保障体系有效衔接的纽带。从资源配置角度看，劳动力与不同类别生产资料的长期配置与牢固结合造就了不同生产方式下的劳动者群体，农民工及乡镇企业或农村民营企业的农村劳动者则因其劳动力与耕地等生产资料发生了部分或全部分离而成为不同于纯农民的劳动者群体。他们的生产方式及获取经济收人的途径发生了变化，经营耕地已不再是其主要或唯一谋生手段，耕地对其生存和发展的保障功能已经弱化甚至消失，他们的生产方式和生活方式呈现出一定的非农化和城市化特征。因此，在构建与城镇相衔接的农村社会养老保障体系时应特别注意不同群体的特征及其与土地关系的上述变化。

　　在构建与城镇相衔接的农村社会养老保障体系过程中，应重视两方面：

　　一是如何将农村劳动者的非农就业与社会养老保障体系建设有机结合起来，有效发挥非农就业对农村与城镇社会养老保障的连接或纽带作用。

　　二是如何将农民参与社会养老保障与土地及其权属变更紧密联系起来，充分发挥土地的养老保障功能，借助土地权属变更或流转将农村与城镇社会养老保障有效衔接起来。

　　科学、合理地引导和帮助农民特别是处于冗余或闲置状态的农村劳动者向非农产业转移就业，既是社会生产力发展及推进城市化的需要，也可帮助他们逐渐摆脱对耕地的过分依赖，改善其收人来源过分单一问题，既有助于其生产方式和生活方式及自我保障意识的转变，也有助于耕地的有效整合与集中连片开发，促进耕地由分散经营向规模化经营转变，提高农业的现代化和产业化水平及其经营效率。在此过程中，对于非农化程度较高、依靠非农业收人既可维持基本生产和生活需要的农村劳动者及其家庭，可通过以土地换权益、换保障的办法，一方面将其纳人城镇居民管理体系，给予与城镇居民同等的权利；另一方面，在回收其土地主要是耕地使用权和收益获取权的同时，通过将土地按类别、等级及近期用途（一般应限定在5年内）进行动态评估和科学作价（动态评价时限应限定在20-30年间），实现土地权属的货币化转移，并将土地收益的一部分直接补充到土地出让者养老和医疗账户中去，以弥补个人养老保障缴费的亏欠和不足。对非农化程度不高、依靠非农业收人尚难维持基本生产和生活需要的农村劳动者及其家庭，国家应本着自愿和利民的原则，或者归口于城镇居民，纳人城镇社会养老保障体系，或者归口于农村居民，纳人农村社会养老保障体系。对于纯农民，则应以耕地及其农产品以及他们所提供的集体和社会性劳务为基础，借助市场机制，通过将农产品和劳务按市场价格作价来换保障的方式充实其养老基金账户，在激发农民对自有耕地加强经营与管理的同时，有效引导农民积极参与社会养老保障。

　　第三，建立以政府财政为主要资金来源的农村最低生活保障制度，充分发挥政府在农村社会保障中的“托底”作用。

　　农村社会养老保障体系是一个涉及制度安排、保障基金供给和养老社会服务供给等多方面内容的系统，在这个系统中，政府扮演着极其重要的角色，它是建设、管理、维护、支撑并确保农村社会养老保障制度和体系有效运作的主导力量。就政府在农村社会养老保障中的责任而言，政府不仅应肩负起引导和帮助农村劳动者实现就业、以达成自保目标的责任，而且还应肩负起通过制度、政策以及财政支持来保障农民生存和基本生活权利的责任。有必要尽快建立起以政府财政拨款为主、以社会捐助等其他筹资形式为辅的农村最低生活保障制度网，以配合农村社会养老保障体系建设。农村最低生活保障标准的确立应结合不同时期的社会经济发展水平，在国家确立最低生活保障标准前提下，由各地区根据当地情况来设计适合本地区农村基本生存需要的最低生活保障标准（地方保障标准不能低于国家保障标准）。

　　第四，从适应各地区社会生产力和经济发展水平着眼，建立基于国家社会养老保障框架的、适合各地区社会生产力和经济发展水平的农村养老保障缴费标准和保障标准。

　　我国地域辽阔，地区之间、城乡之间的社会生产力水平和经济发展水平相差较大，在建立农村养老保障体系时，应允许各地区在国家规定的基本养老保障框架内因地制宜地确定适合本地区的养老保障缴费标准和保障标准冈，以体现社会养老保障的个性化和差异化特征。

　　第五，尽快出台《社会保障法），以保证农村社会养老保障有法可依、有法必依。

　　为确保农村社会养老保障工作的有序、有力开展和推进，国家必须加快社会保障的立法工作，尽快出台具有广泛适用性和先进指导性的《社会保障法》及其实施细则，对包括农村社会养老保障在内的有关问题进行具体规定。充分体现社会保障的强制性特征。