论文摘要：开展新农村建设是构建和谐社会的必然要求，是坚持正确政绩观的现实要求，也是切实履行规划工作职能的需要。“规划民主”是城乡规划内在的需要，城乡规划的社会实践特点决定了城乡规划公众参与的必要性。在“新农村建设”中发挥公众参与的积极性和有效性显得尤为重要。

　　论文关键词：新农村建设；规划民主；公众参与；新型农民

　　1.引言

　　公众参与城乡规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。在城市，城市规划的公示与公开作为政务公开的一项重要内容予以推开后，广大市民积极参与，献计献策，在一定程度上不仅使规划实践工作进行得更加顺利而且也稳定了民心增加了市民的信任感。在农村，新农村建设由来已久，对于“社会主义新农村”概念的提出，时间可以追溯到20世纪50年代中期，但公众参与新农村建设尚停留于政府文件阶段，需要引起社会的广泛关注。

　　2.新农村建设中的公众参与主体研究

　　城乡规划是一门综合科学，同时又是一项综合性很强的政府职能。它包括了技术、行政、社会、经济、文化、人文等诸多因子，涵盖规划、建筑、设计、美学、管理等众多学科。让公众参与城乡规划、广泛听取各方面的意见、集思广益、可最大限度地避免规划结果脱离实际，使之更趋于合理化、科学化。

　　2.1 公众的内涵和城市规划中公众参与主体

　　公众在不同的学科领域有不同的内涵。“公众”作为公共关系的基本构成要素，是公共关系学中一个相当重要的概念。它最初由英文Public一词翻译而来。有泛指公众、民众的含义，也有特指某一方面公众、群众的含义。在公共关系学中，公众是—个“集合体”，可以是公民，也可以是组织，任何活动的参与者，最基本的是公民。

　　我国城市规划的公众参与主体可分为四类，即与切身利益相关的市民、追求利益最大化的利益集团（开发商等） 、技术实施者（规划师、建筑师等）和公众利益的代表者（政府）。如果以上四种主体能成功地实现利益均衡就能造就出城市社会的和谐。

　　2.2 我国新农村建设中公众参与主体的现状分析

　　2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》保证了公众对城乡规划的参与权、知情权，并贯穿城乡规划从制定、修改到实施的全过程。其中第十八条规定：乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。同时第二十九条规定：乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。以上两条说明村民是村庄规划的参与主体。

　　《湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则（试行）》中第4章第3条规划评审与审批中谈到“村庄规划设计方案完成后，通过向村民公示与专家审议后报所在镇政府审批。村庄规划设计应做好设计前的策划与咨询工作，同时切实抓好规划执行过程中的管理工作。”据此可以知道，村民、专家、镇政府均是村庄规划的参与主体。

　　公众的范围有多大？如何界定公众的范围？公众范围的界定条件或标准是什么？相关规划立法并未给予明确的规定。对于新农村的公众参与主体，时下还没有确切的界定范围，只是散见于各学者的学术论文中，现阶段较一致的意见是新农村建设参与的主要主体是农民。

　　2.3 新农村公众参与主体的思考

　　农民参与社会主义新农村建设是农民权利实现的重要途径，但同时受到知识水平、主体意识以及政治敏感度的局限使得其不能充分发挥主体参与新农村建设的作用。参照城市规划的公众参与主体，新农村建设的有效参与主体可以包括以下几类：

　　2.3.1 新型农民

　　农民参与到新农村建设中来，是农民争取自身权利实现的最主要的途径。各级政府应该按照农民的需求提供符合他们的充足而优质的公共产品和公共服务，满足广大农民的需求，促进社会主义新农村的建设。

　　新型农民是相对于传统农民而言。他们应当是有文化、懂技术、会经营的新型劳动者，他们具备三个明显素质：具有较好的社会素质，自立自强、崇尚科学、诚信友爱、知法守法，讲公德、有道德、重美德、尚文明；具有较高的技能素质，熟悉和会用现代农业技术，熟练掌握一到多项生产技能和技巧；具有一定的经营和管理能力，能充分利用人、财、物和土地等资源进行生产并获得较高的经济收益。

　　2.3.2 久居城市的农民

　　久居城市的农业人口主要指在外务工者、经商户、参军上学人员等这类农民。作为农民，他们非常了解当地的实际情况以及农民的真实需求，同时，他们长期居住在城市，了解国家的政策和信息，知道参与什么、为什么参与，如何参与。这部分人作为城市与农村的桥梁，他们的参与是不可缺少的。

　　2.3.3 籍贯为本乡的城市人口

　　籍贯为本乡的城市人口主要指在城市有固定的工作，稳定的生活，具有城市户口的本乡人员。简而言之，就是从本乡走出去的城市人口。这部分人，虽然身在城市但他们洞悉农村的情况，心系农村，决意反哺家乡。

　　2.3.4 非政府组织的规划专家

　　作为具备相关专业知识的规划专家，对于决策层次比较高的新农村建设事务他们和普通公众相比，一方面对政府公布的建设信息会理解得透彻，另一方面处于他们对专业的关注和职业道德的考虑，更能积极地参与到新农村建设决策之中，从而提高整个决策的科学性和正确性。

　　3.新农村建设中的公众参与措施研究

　　我国现阶段还处于社会主义初级阶段，各级地方政府为追求地方经济发展、突显政绩，往往会不自觉地附和投资商对经济利益的追求，用牺牲公众的利益来换取经济的发展，由此产生诸多负面的影响。比较突出的结果是耕地减少，失地农民人数增加，生态环境遭到严重破坏。

　　公众参与“新农村建设”是鼓励公众支持政府，以保社会安定；是使公众在实践中能接受政府的决定，采取合作的态度；同时，增加公众的信任，通过公众意见的反馈，使规划实践工作进行得更顺利。鉴于此，可以采取如下措施提高公众参与的实质作用。

　　3.1 加强《中华人民共和国城乡规划法》的宣传

　　加强《中华人民共和国城乡规划法》的宣传，让公民意识到公众参与新农村建设是一种法律赋予的权力，而并非一种形式，同时意识到应该不断提高自身素质，积极地、有组织地参与城乡规划活动。

　　3.2 在农村普及城乡规划知识

　　现阶段，在城市对于城乡规划知识的普及可谓家喻户晓但在农村尚处于起步阶段，甚而很多地区的农民不知道规划为何物。各地乡镇政府城乡规划主管部门应该定期组织规划知识讲座和论坛，面向辖区农民，进行规划基本知识的普及，请专家对新农村建设中的重大决策向农民做深入浅出的讲解，让农民了解身边的规划。积极主动得地参与到新农村建设中。

　　3.3 深度访谈，落实公众参与权

　　在城乡规划中， 要使公众参与权真正得到实现， 在城市规划师着手编制规划草案时，就应进行与此次规划相关的公众意愿调查与摸底，把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方案与公众利益一致。而不是停留在规划成果产生后的展览知情权。这一点就要求，新农村规划之初，需要做相关的专题研究调查，由于农民对本地的相关情况十分熟悉，有的已经在长期实践中形成一定的看法，将其合理的成分吸纳到规划中就显得尤为重要。

　　3.4 建立有效的村民组织

　　在国外，特别是美国规划实践来看，真正有效的公众参与不是个人层次的参与，而是以社区组织为居民代表的参与。社区组织实力越大，公众参与的成效越显著。

　　村民自治是新农村建设的要求，村民自治有利于扩大村民的政治参与，加强基层民主建设，同时也是针对于农村财力不足的一种低成本管理模式。

　　3.5 营造公众参与的机会

　　随着改革开放和工业化、城镇化的加速推进，我国人口流动规模不断扩大。据统计，2009年中国流动人口已达到2.11亿，流动人口中78.7%为农业户口。2010年7月11日，来自上海世博园召开的世界人口日“每个人都很重要”主题论坛的消息说，中国目前流动人口规模保持2亿以上。

　　外出流动人口尤其是一些常年在外、致富他乡的流动人口，他们心系家乡新农村建设。政府部门可以在流动人口返乡时组织座谈会特别是利用春节组织大型的春节团拜会，在团拜会上将新农村建设的新政策、新情况、新问题向他们汇报，鼓励他们致富不忘乡邻，慷慨解囊，回乡兴办企业，带动乡邻，共同致富。同时，政府应因势利导，制定出台优惠政策，在厂地、资金等方面予以照顾和扶持，让他们成为新农村建设中的“领头雁”。

　　4.结语

　　社会主义新农村建设要从各地实际出发，尊重农民意愿、增强公众的知情权、参与权和监督权，广泛吸引公众参与到新农村建设中来。只有在新农村建设中引入公众参与机制，推进规划的民主化和社会化，才能真正体现“从实际出发、尊重农民意愿”，使广大农民利益得到切实保障。也只有在新农村建设中处处引导群众参与，维护好、发展好、支持好农民群众作为新农村建设的主体地位，新农村建设才能成为群众满意的工程。