关于《会计法》实施中的几个问题

　　一、关于会计工作管理体制方面的问题

　　《会计法》第七条对我国的会计工作管理体制作了很明确的规定：国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。由此可以理解为：一是主管全国会计工作的部门是国务院财政部门，国务院其他业务主管部门不是会计工作的主管部门，不能全面管理会计工作，如果法律或政策允许，可以参与或协助国务院财政部门管理部分会计工作。二是县级以上地方各级人民政府财政部门是本行政区域管理会计工作的主体，除此以外该区域的其他单位都不是管理会计工作的主体。三是县级以上地方各级人民政府财政部门管理的范围是本行政区域会计管理的全部工作，即应对本区域各单位的会计核算和监督、会计人员及会计管理工作进行全面管理。这里体现了由各级财政部门主管会计工作并明确在管理体制上实行“统一领导、分级管理”的原则。但是，目前实施《会计法》的情况并非如此。主要表现在：

　　（一）部分中央单位（或非财政部门）直接管理本部门的会计工作

　　目前，有部分中央单位直接管理该部门的会计工作，客观上成为这些部门会计工作的管理主体，如军队、武警部队、铁道部、新疆生产建设兵团等。由于《会计法》并未明确这些部门是《会计法》的执法主体，因而，其直接管理本部门的会计工作缺乏法律依据。事实上，部分中央业务主管部门，包括军队、武警部队、铁道部等部门，在管理会计工作中能够发挥重要的作用，而这种作用又是各级财政部门无法替代的，因此，笔者认为这些部门管理会计工作的职责应当在《会计法》或其实施细则中得到确认。

　　（二）各地财政部门的管辖权不是纯地域管辖

　　一般来讲，行政管辖权可以分为职权管辖、级别管辖及地域管辖等形式。《会计法》规定的会计工作的管辖应是地域管辖。但是，在实施中无论是北京市，还是其他各省、自治区、直辖市以及下属的地区都没有也无法实施严格意义上的地域管辖。如驻京的除军队、武警、铁道部门以外的中央单位的会计工作管理就不是由北京市财政部门管辖的，而是由中央的相关部门进行管理；各省驻省会城市的省级单位，驻各地区所在城市的地区级单位的会计工作管理也普遍是由所在省、地区的财政部门管辖。有些省（自治区）还对中央机构（如商业银行）、部分省级垂直机构在本省各地的单位的会计工作管理权上收到省级财政部门等，这些情况都与地域管辖要求相悖。目前实施的会计工作管辖权，主要表现在下一级财政部门都是在上一级财政部门确定管辖范围后，在本行政区域剩余的管辖范围内再进行确定，而不是由各级财政部门独立确定管辖范围。这种会计工作的管理模式实际上是“在职权管辖或级别管辖原则下的地域管辖形式”，而不是单纯的地域管辖形式。笔者认为，这是符合我国目前会计工作现状及所能达到的会计工作管理水平的一种有效形式，应该予以肯定，因此，《会计法》中的有关规定，应作出更确切的表述。

　　（三）会计工作管辖权与会计执法监督权的口径不统一

　　会计工作管理，包括对会计核算和会计监督的管理、会计人员管理和会计事务管理工作等方面。财政部门对会计工作的管辖，也应包括对会计核算工作的管理权，对会计工作的执法监督权，对会计人员的管理权以及会计事务管理工作的管理权。一般来讲，会计执法监督权与财政执法监督权的范围不完全一致。财政执法监督主要是监督有关单位是否履行财政职能，对财政收支是否依法律法规规定办理，主要实行级别管辖形式，地方各级财政部门一般不监管中央驻当地单位或上一级财政部门管辖的驻当地的单位。会计执法监督主要是按《会计法》要求监督有关单位是否保证会计信息真实、完整，会计核算处理是否规范，会计人员是否持证上岗等内容，主要实行职权管辖或级别管辖原则下的地域管辖形式，地方各级财政部门可以监管中央驻当地单位或上一级财政部门管辖的驻当地单位的会计工作，如会计人员是否持证上岗、会计基础工作是否规范等。《会计法》只规定了会计工作管理体制，没有专门规定会计执法监督体制，而是在财会[2001]18号“关于开展《会计法》执行情况检查的通知”中明确规定，“各地区的检查工作在当地人民政府的领导下，由财政部门负责组织实施；中央各部门及其所属单位的检查工作由财政部会同有关部门组织实施”。这就明确了新的会计执法监督体制的主要内容，而这种体制是比照财政执法监督体制的要求来实施的。但根据《会计从业资格管理办法》的规定，会计人员从业资格的管理按属地原则办理，中央机构驻各地单位的会计人员必须在驻在地财政部门办理会计从业资格证书。根据这一规定，在对中央单位会计的违法行为进行行政处罚时，就会出现将一项行政处罚人为分离、分别由不同财政部门进行的局面，即对其单位或个人实施的行政处罚由财政部实施，对其单位所属会计人员实施吊销会计从业资格证书的处罚按属地原则由驻在地财政部门实施。同理，对省级单位驻各地区、县的单位的会计执法监督中的行政处罚也存在同样的问题。这种会计工作管辖与会计执法监督口径不统一的状况，使会计管理、监督和执法环节相脱节，基层财政部门难以操作，也必然会造成会计执法监督工作的混乱。因此，笔者认为应当在《会计法》或实施细则中明确会计执法监督体制，同时，应当对会计工作管理体制、会计执法监督体制与会计从业资格管理体制充分协调，尽量统一，简化管理，以便于《会计法》的有效实施。

　　二、会计法律责任界定不清，难以实施

　　新修订的《会计法》，虽然在法律责任规定方面有了大的改进，内容也更明确，但真正要对照实施，仍感会计法律责任界定不清，操作难度较大。

　　（一）《会计法》第四十二条规定，对“未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的”行为，应对有关人员及有关单位依法给予行政处罚。在实际工作中，有关原始凭证填制、取得的内容相当多，仅就凭证种类来讲，有与银行存款、现金收支活动有关的凭证，有与报销开支或与往来款项有关的凭证，也有与成本费用支出、财产物资变动及利润分配有关的凭证；从取得途径讲，既有大量的外来凭证，也有许多内部自制转账凭证；从原始凭证的填制要素来讲，既包括凭证的名称、日期、编号、接受凭证的单位，又涉及经济活动的内容、数量与金额以及填制人的签名、盖章等；原始凭证不符合规定的表现形式，既包括凭证不真实、不合法，也包括记载不准确、不完整等等。仅就凭证金额错误而言，其数额也有大小之分，小为角分，大至上万上亿。在这么广泛的范围内，不讲违法的内容与形式，不管凭证要素内容的哪个方面，不分错误金额大小，不论造成的后果，就以一个“规定”论“责任”，未免有些偏颇，也难以把握尺度。同样，《会计法》第四十二条规定的其他几种违法行为中的法律责任，也有类似的情况，也难以把握尺度，难以操作实施。笔者认为，为了保证《会计法》的严肃性，促进《会计法》的有效实施，应尽快由财政部制定《会计法》实施细则或由各省、自治区、直辖市在《会计法》的框架内制定地方性会计规章，进一步细化和落实会计法律责任。

　　（二）有关会计记录文字的规定及其法律责任

　　《会计法》第二十二条规定，“会计记录的文字应当使用中文”，在“民族自治地方，会计记录可以同时使用当地通用的一种文字”。目前我国的西部边远地区还存在许多实行民族自治的非汉语的少数民族聚居区，如新疆南疆的许多县、乡，那里的少数民族占当地人口95%以上，民族语言、文字应用非常普遍，汉语的使用程度还很低，县乡行政事业单位的会计工作也大多由少数民族同志担任，平时以本民族文字进行记账凭证的编制和登记账簿，只有在年终，才按国家的统一要求填制具有汉、维两种文字的财务会计报表。面对一些地区广大少数民族会计人员的现状，《会计法》第四十二条对“未按规定使用会计记录文字……的”，半作为违法行为，要追究法律责任，进行行政处罚的规定，显然与实际情况有很大的距离，一旦实施必将形成法不责众的局面，甚至会影响民族团结，如果不实施，又会影响法律的严肃性。因此，笔者认为，在我国“会计记录文字应当使用中文，”并“允许民族自治地方的会计记录可以同时使用一种民族文字”这一规定，对民族自治地区来讲虽总的要求是完全正确的，但在实施范围及法律责任方面应适当放宽。可要求在民族自治地方的中等以上城市，或者在一定规模的企业（如股份公司、上市公司），或者在一定级别的行政事业单位，或者在会计资料的一定范围（如财务会计报告）中首先实施，其它地区或方面可视具体情况灵活实施或逐步实施。只有这样才能使法律根植于经济基础之中，确保《会计法》的严肃性。