“省管县”财政体制并非浙江新创，建国初期就长期实行。随着我国行政体制在上世纪80年代从“省管县”逐渐转化为“市管县”，特别是1994年分税制财政管理体制改革后，“省管县”财政体制逐渐被“市管县”取代。而浙江是全国惟一保留“省管县”财政体制的地区。

　　自春秋战国时期产生郡县以来，我国地方行政结构无论怎么变，县的建制和称谓恒久不变，在长达2000年的封建社会中，县官一直由中央政府直接任命。在不少朝代，县官在赴任前，还能享受皇帝亲自接见的礼遇。可见县一级政府在国家管理体制中承上启下的作用十分重要。

　　由于对中国历史有些研究，还在两个县担任过县长，所以早在1993年下半年分税制改革启动之际，我就意识到了这一问题的重要性，从而萌生了争取保留浙江“省管县”财政体制的想法。

　　要省管县，必须顶住一些地级市领导的坚决反对，同时要取得省领导的支持，而且要准备为此付出必要的代价——地市领导对财政厅长的前程有着极大影响力。在主管财政的省领导没有反对，时任财政部长的刘仲藜对我的想法也不表态的情况下，我开始着手研究如何走出一条省管县的新路子。

　　摆在我面前的是当时非常困难的浙江财政，1993年财政预算不仅47个市、县打赤字，连省会杭州都要每月借钱才能发放工资。最困难时，省级机关发工资也得四处筹措。

　　1994年开始的分税制财政体制改革有效地增强了中央财政转移支付的力量。随着各省也把地市财力上收，地市又上收县级财力，结果大大削弱了处于底层县乡一级的财力，而事权下移的客观事实未变，结果县（市）政府财政调控力大为减弱，县一级财政处于更加困难的境地。

　　1994年，浙江省财政厅对17个贫困县按原体制增补5500万元，结果还是出现12220万元的赤字。在当时既无激励也无约束的体制下，“会哭的孩子多吃奶”，贫困县为补助不愿“摘帽”，因此如何挖掘各市县增收节支的潜能至关重要。

　　人既具有高度的创造力，也是非常趋利的动物。我通过走访20多个县市，与县级领导敞开思想谈心后发现，财政的上下关系与其他部门的上下利益统一的联动关系不同，是典型的博弈关系。要使这一博弈转变为共赢，把蛋糕做大，必须贯彻“以人为本，四两拨千斤，开创理财新机制”的理财思想。

　　按平衡财政、做大蛋糕的要求去做，省与市、县财政在“二八”分成的基础上，能给什么回报？这是问题的关键。当时我选择了浙南丽水景宁畲族自治县作为“麻雀”，进行解剖、试算和谈判，经讨价还价，产生了一项能被贫困县接受的“激励与约束相结合”的“两保两挂”政策。

　　“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期先后是完成“两税”上缴任务和消化历年赤字）；“两挂”是激励：一挂体制补助随地方收入增长的1∶0.5比例增长，二挂个人奖励为地方收入增长的5%。

　　这一政策于1995年率先在以丽水地区（现为丽水市）为重点的全省17个贫困县推行。作为地级的丽水地区，财政实行与全区9个县挂钩的政策。9县财政都实现“两保”，省财政对其拨款为全区地方财政总和的14%，奖励为各县奖励总和的5%。1995年开始，浙江省财政年年平衡无赤字（当时为全国惟一）。全省再没出现公教人员欠发工资事例。1995年，实行“两保两挂”的17个县财政收入比上年递增34%，不仅县县收支平衡，还有了节余。国家级贫困县温州市文成县财政收入当年竟增长125%，次年仍递增75%，堪称奇迹。1997年，22个实行“两保两挂”的县财政总收入为15.66亿元，其中地方财政收入8.87亿元，比1994年增加收入4亿多元，而省财政的补助款只增加1.5亿元。后来这一政策扩展至丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县（市），共30个市、县。

　　由于浙江省财政没有多少直属企业，除了贫困县自创一部分外，相当一部分财源得靠其他发达市、县增收上交。省财政要调动发达市、县多上交，不能以体制内返还为重点，而要以“四两拨千斤”为手段，拿小钱来奖励领导干部，让他们心甘情愿地把不断增收的市、县财政大钱自觉上交。

　　于是，浙江省财政厅对发达市、县从1994年开始实行每超亿元给财税部门和市、县领导干部集体奖励30万元，每增收3000万元奖励20万元的基础上，从1997年开始对发达市、县统一实施“两保两联”财政政策。

　　“两保”内容与贫困县“两保”相同，“两联”为：一按增收额环比奖励发展资金（4%—4.5%），环比奖励个人（1%—0.5%）。从2003年开始整合归并为“两保一挂”：“两保”内容同上，“一挂”为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围除宁波地区外，为杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县（市），共33个市、县。

　　对发达市、县实行的“两保两联”，极大激发了各地财政的增收积极性，每隔几年财政收入就上一个台阶。从1986年开始，浙江省财政厅坚持每年召开财政收入大县会议，但仅限财政局长参加，是系统内部会议。在省财政厅“还财政于政府，赋权力为制度”工作方法的激励下，从1994年开始，这个会议的主角成为各财政大县市的领导。他们走上了财政讲台，财政局长成为助手，会议议题半年前就确定，材料须经省财政厅审查通过方可上会。此举极大提高了县市领导的理财理论水平和实际能力。

　　在理财新思路的刺激下，效果迅速体现。1994年开的是亿元县（市）会议，1998年则成了双亿元县（市）会，2002年召开的是4亿元县（市）会议。脱胎换骨的“省管县”财政体制，促进了浙江经济的快速发展和财政收入规模的不断扩大。浙江省财政收入在全国的位次从1994年的第8位，前移到2001年的第4位，成为典型的地域小省、经济大省。

　　总而言之，浙江省管县的经验主要有三条：首先，县一级经济比较单一，而且往往是块状经济，如果按分税做法，当一个产业发生波动的时候，很容易产生财政收入的大起大落，所以省与市县实行超收分成，即县市财政有超收，省才在基数上分成20%；其次，要建立一个让“会干活的孩子多吃奶”的机制，把地方整体利益与地方官个人利益结合起来，充分调动他们的主观能动性；再其次，要尽可能减少和归并专项，形成一算就知道的新机制，减少县市“跑省进钱”的冲动，让他们在当地安心干事，创造更多的社会财富。此外，浙江省还实行财政与地税合署办公，不但有利于各县市收支调节，还有利于财税部门形成省管县的合力。