2006年10月，吉林省历史上最大规模的城市棚户区改造首期工程在通化竣工。

　　吉林是全国较早进行棚户区改造的省份，更是在全国率先启动城市棚户区、煤矿棚户区、林业棚户区、农村泥草房和城市廉租房“五路安居”工程的省份。去年全省“五路安居”工程共投资298亿元，开工建设总面积2889万平方米。其中，城市棚户区改造完成拆迁692.94万平方米，廉租房开工建设394.77万平方米，煤矿棚户区改造开工建设229.17万平方米，农村泥草房改造完成1527万平方米，林业棚户区改造完成203万平方米。

　　“政府主导，市场化运作”曾是吉林也是东北棚户区改造最大的“利器”，利用这一模式，吉林省在过去的四年中，全省仅城市棚户区拆迁改造就达到4305万平方米。但是，记者在采访中了解到，随着棚户区改造的深入，市场化运作越来越艰难，吉林棚改进入了“啃骨头”阶段。

　　“政府主导，市场化运作”曾是棚改最大“利器”

　　最早提出“市场化运作”的是辽宁，当时提出的口号是“市场化运作，政府兜底。从2005年3月到2007年2月，辽宁对2000万平方米的棚户区进行改造，当时测算全省总投资需要近200亿元，除国家支持和国家开发银行提供的贷款外，有100多亿元的缺口资金，最后都是凭市场化运作想方设法筹集到的。

　　吉林省从2006年开始大规模棚改，借鉴辽宁经验提出“政府主导，市场化运作”的基本模式，核心是引入房地产开发企业，吸收社会资本进行投入。长春市对参与棚户区改造的企业，政府在土地、税收等方面给予了很多优惠政策，回迁房建设用地实行划拨、行政事业性收费全免、经营性收费减半……棚改开始后一年半时间内，长春市仅为居住在棚户区中的中低收入群众划拨土地建设回迁房、减免配套费用，政府就减少收益15亿元。对于不同的地块，根据其商业价值和拆迁难易程度不同，一些城市还采取了“一地一策”的办法，充分调动开发商的积极性。长春市天富小区开发商在参与棚改过程中，主动让利200多万给回迁居民，以加快拆迁改造和新的商品房开发步伐。

　　市场化运作大大减轻了地方政府的资金压力，加快了棚改进程。吉林省榆树市是农业大市、财政穷市。在棚改中，他们采取“经营城市”的办法，通过公开拍卖棚户区的开发权，向开发企业融资。通过这种市场化运作模式，2007年榆树共有7个棚改地块确定了开发建设单位，2008年共确定了7个地块的开发权。两年共向开发企业融资10亿元，有效破解了资金难题。

　　对商业价值小、开发商不愿开发的地块，长春市采取土地收储的方式，以“政府主导拆迁、出让拆迁后的净地、引入企业进行房地产开发、居民回迁”为主要操作模式，通过土地出让的收益筹集棚改资金。近年来，每年通过招拍挂取得的土地收入都在数十亿元以上。

　　市场化运作遭遇瓶颈

　　今年国家将启动城市棚户区改造和工矿棚户区改造，并进行资金支持，吉林的干部既喜又忧。“经过这么多年的棚户区改造，有商业价值，能够进行市场化运作的棚户区基本没有了，余下的难啃的硬骨头，”吉林住房和建设厅副厅长范强说。

　　长春市在棚改前期，采取的是“挑、选、收”的办法，“挑”就是政府先将最有商业价值的地块挑选出来，进行收储，然后通过招拍挂取得土地收益，投入棚改：“选”就是由开发商在余下的地块中挑选仍然有开发价值的地块，在安置回迁居民的基础上进行商业开发：“收”，就是没人要的地块由政府收回负责拆迁改造。近两年间，长春市棚改基本转为以土地收储为主，因为有商业价值的地块基本没有了，开发商没有“挑”的积极性。吉林省四平市则因为经济欠发达，房价低，市场化运作很长时间都没有开发商参与，最后采取了“开发商承建，政府回购”的模式。

　　而与这些中心城市相比，更难啃的骨头是煤矿棚户区。吉林省白山、辽源、通化等城市都是因煤而兴，因煤而衰的资源枯竭型城市，去年国家批准支持吉林省10个煤矿棚户区改造项目，白山市面积最大，拆迁面积205万平方米，建设面积400万平方米。据白山市住建局局长助理孔杰峰介绍，从2007年开始到现在，全市共完成新建面积100多万平方米，进展很慢，主要困于资金和拆迁。孔杰峰说，国家对煤矿棚户区改造的资金支持是确定的，由四方出资，国家和省里下拨资金各占15%多一点，百姓出资22.5%，余下部分全部由地方政府配套。按照国家的批复，白山市棚户区改造需要投资40亿元，国家和省里按比例应投入13亿元，地方政府和老百姓需要配套27亿元。“事实上，百姓的22.5%到位很困难，配套资金大多还要落到地方头上”，孔杰峰说。白山财政状况仅能维持“吃饭”而已，地方政府原寄希望于银行贷款，但是近来国家收紧了房地产贷款项目，因此从银行贷款很难。去年吉林省协调国家开发银行贷款30亿元，白山市争取到2.8亿元。也就是说，目前地方配套资金仅到位十分之一。

　　“与城市棚户区不同，煤矿棚户区多数依矿而建，位于市区的边边角角，或者远离市区的沟沟汊汊中，面积小，地势复杂，土地对开发商基本没有吸引力，根本无法进行市场化运作。”孔杰峰说。白山市住建局负责全市5个煤矿棚户区地块，目前为止只有一个实行了市场化运作，而且开发商天天找政府，认为“算账后合不上”。

　　通化、辽源等地情况与白山差不多。记者在通化市二道江区五道江镇看到，这里大片的棚户区都坐落在半山腰上。由于资源枯竭，企业破产，多数人生活困难，有近一半是低保户。当地楼房的建安成本在每平方米1700元左右，但是市场上只能卖到700元，根本没有市场化运作的可能。这样的地块，只能靠政府投入。

　　通化市二道江区人大副主任、棚改办负责人周伟表示，当地有52万平方米煤矿棚户区和工厂棚户区急需改造，如果两年内完成这一计划，“地方政府将背上2亿多元的债务”。

　　“民生工作处处都需要钱，都需要地方配套，但是对吉林省大多数县市捉襟见肘的地方财政来说，配套资金确实很难落实”，吉林省住房和城乡建设厅副厅长范强表示，仅以廉租房为例，去年全省开工建设390万平方米，市县政府配套资金要40亿元，地方财政压力可想而知。

　　记者在采访中了解到，尽管各地政府在棚改中采取“以免代投”的办法，通过政策减免解决了部分资金问题，但是棚户区改造“拆需要钱，建也需要钱”，资金的大头仍需要地方政府真金白银的投入。

　　创新理念千方百计破解资金难题

　　为了千方百计筹措棚改资金，吉林各级政府在千方百计加大财政摧投入的同时，近年来在实践中也在不断探索，通过理念和机制的创新破解地方配套资金不足的是难题。

　　2008年，吉林省结合自身实际，创造性提出廉租房共有产权模式，由政府和廉租住房保障家庭按出资比例共同拥有产权，增加了困难家庭的财产性收入，减轻了地方配套资金不足的压力，扩大了保障覆盖面。2009年，吉林又在全国率先实施“棚改解决廉租住房”，将棚改资金与国家廉租房补贴资金打捆使用，在城市棚户区改造区域内，通过“拆一还一，适当扩大面积”的方式对符合廉租房保障条件的回迁居民一次性解决其住房困难问题，既推动了棚改进程，又加快了廉租房建设。2009年国家下达给吉林省廉租房任务394万平方米，有216万平方米廉租住房通过棚改方式得以解决。

　　据了解，针对吉林省棚户区改造进入“啃骨头”阶段，市场运作难、资金短缺等问题，吉林省政府今年还将出台《关于推进全省城市和国有工矿棚户区改造的意见》等政策文件，进一步加大政策扶持力度。

　　通化市二道江区人大副主任、棚改办负责人周伟建议，对于煤矿和工矿棚户区改造，国家和省级政府还应进一步加大投入力度。这些地方居住的多是上世纪六七十年代入厂入矿的老工人，曾为国家做出过巨大贡献。晚年时企业纷纷破产，生活陷入困境，解决他们的居住问题其实是在“为历史欠账买单”。

　　辽源市住建局副局长谭继宝说，煤矿沉陷区改造比较顺利，当时国家配套资金50%，省级政府配套20%，地方政府压力比较轻一些；而目前煤矿棚户区改造中两级政府投入不足31%，大头在地方政府。他希望国家能够参照沉陷区改造政策对煤矿棚户区和工矿棚户区改造给予更大的优惠。

　　除了国家和省级政府的财政支持，住房公积金闲置资金也是大家关注的一个焦点。去年10月份住建部启动了公积金闲置资金支持保障房建设试，吉林省社科院经济所研究员李晓群认为，大量沉淀在账户上的闲置公积金，应该成为银行贷款之外支持棚户区改造的又一大主力，吉林省有条件的地方应该积极争取参与试点。

　　“过去国家没政策时我们都干了，何况现在国家有政策了？不管怎么难，我们都要积极争取国家支持，让更多的确良老百姓早日搬离棚户区”，吉林省住宅和城乡厅副厅长范强说。