近年来，成都市在统筹城乡改革实践中，探索实施了一场以“还权赋能”为核心理念的农村产权制度改革：将“农村耕地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体资产收益权、农房所有权和林地使用权”用权属证的形式确权到户，使之成为农民明确、法定的资产，并在此基础上建立耕地保护机制和产权流转体系，实现农村资源向资本的转变，为农村发展注入活力。

　　确权颁证

　　明晰农村产权

　　成都市的农村产权改革始于2008年成都市委的1号文件——《关于加强耕地保护 进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。根据该文件，成都市农村集体土地和房屋的确权工作陆续在都江堰、温江、双流、新津等区（市）县的一些农村展开试点。

　　新津县的袁山村是较早进行农村产权改革试点村之一。早在2008年9月份，该村就已经完成了全村耕地、建设用地、房屋和林地的确权颁证工作，全村近400户村民都领到了相应的权属证明。记者在该村村民袁福清家中，见到了他家的《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》（即“宅基地使用权证”）和《房屋所有权证》等权属证明。三本证书的封面上都印有鲜亮的国徽，与城市居民房屋产权、国土使用证的规格样式基本相同。袁福清对记者说：“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，如今有了这些法定证件不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”

　　事实上，确权颁证是成都市农村产权制度改革的前提和关键，它既是农村资产权益的一次调整，更是这种权益的一次明确。成都市推动的农村产权制度改革不仅将农民的房屋所有权和合法转让权明确化、法制化，更为难得的就是将包括农村耕地、山林、建设用地的经营权、使用权明确地交还给农民。

　　据成都市统筹委副主任赵浩宇介绍，截至2009年10月31日，全市共有257个乡镇和涉农街道开展了农村产权制度改革，涉及农户190多万户，向农户颁发农村土地承包经营权证110多万本，集体土地使用证111万余本，房屋所有权证118万余本。

　　构建流转体系

　　激活农村资本要素

　　只确权不流转，确权失去意义；只流转不确权，流转没有依据。所以，成都市委2008年1号文件明确提出，“在普遍的农村土地房屋确权登记的基础上，推动耕地承包经营权的流转、农村集体建设用地的流转和农村房屋产权流转的试点”。成都市的这套改革体现了一个清楚的经济逻辑，这就是从“确权”走向全面的“还权赋能”，通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入。

　　新津县袁山村在确权颁证之后，全村近400户村民将手中近2000亩承包地的“承包经营权”，在农业、国土等部门监管下，以每亩650斤大米市价的年收益，集中流转给一家农业产业化公司建设科技养殖基地。其中，村民袁福清一家共流转出去5亩承包地的经营权，仅此一项，他们家每年即可稳定收入近4000多元钱。

　　在最早实行农村产权改革试点的都江堰市，通过农村资产的合理流转来实现农村发展的案例更加典型。作为汶川特大地震极重灾区的都江堰市，为了推动农村受灾群众加快永久性住房建设的步伐，将农村产权改革与灾后重建结合起来，上万户受灾农户都受益于这项政策，很多农户没花一分钱就住进了新建的漂亮小楼。

　　在促进农村产权合理流转过程中，成都市及其各区（市）县都在探索运用公开透明的市场机制，建立起规范、有序的流转平台，确保农村土地承包经营权、农村房屋产权、林权等农村产权流转交易的自由与便捷，并切实保护农民权益。2008年10月13日，成都成立全国首家综合性农村产权交易所；随后，各区（市）县也相继建立了农村产权流转交易服务中心。成立各类农村产权交易所之后仅仅一个月内，成都市就实现各类农村产权流转2万多宗，金额高达15亿多元。

　　成都市国土局副局长黄晓兰说：“农村产权改革犹如一把钥匙，打开了农村生产要素市场的大门，各种资本向农村涌入，农民创造财富的渠道也在家门口充分打开。”

　　设立“耕保基金”

　　守住耕地红线

　　与成都市通过农村产权制度改革用经济手段保护耕地不同的是，我国现行的土地管理制度是用行政权力来贯彻保护耕地的政策目标。所以，任何对现行土地制度的改革，倘若不能找到保护耕地的新机制，就不可能被接受认可。

　　为此，成都市在推进农村产权制度改革过程中，积极探索新时期耕地保护新机制，通过设立“耕地保护基金”（简称“耕保基金”），以经济利益补偿和契约式管理的手段，与拥有并承担责任的农民签订耕地保护合同，定期发放补偿并“挂钩”解决农村养老保险问题，有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿，实现了保护耕地、农民增收、社保扩面的多赢效果。

　　成都市委统筹委主任付毅介绍说，这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元／亩、一般耕地每年300元／亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于为农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。

　　据了解，目前成都市共有648万亩耕地，其中600万亩是基本农田。据此测算，全市每年需支付耕保基金约26亿元。成都市国土局局长曾敏告诉记者，耕保基金由市、县两级财政共同筹集，各自承担50％，主要从市、县两级的新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入中提取，不足部分由政府财政补充。她说，耕保基金的90％将用于农民养老保险，10％用于农业保险和耕地流转担保。如果耕地发生流转，耕保金的发放对象并不随之改变。此外，根据经济社会发展变化和基金运作情况，耕保基金还可以相应调整。

　　农民在享受经济补偿的同时，也戴上了保护耕地的“紧箍咒”。在农民彭秀云家里，记者看到了她与温江区政府签订的《耕地保护合同》，上面除载明耕地面积、地块数量、类型等基础信息外，还明确规定了其权利与义务。按合同约定，彭秀云不得自行或允许他人在耕地上建房、采石、取土、挖鱼塘等，不得闲置荒芜耕地，并负有对耕地破坏行为的制止、检举责任。如出现违约，政府有权责令其改正，若对耕地造成永久性破坏，将追缴全部耕保基金补贴，并进行相应处罚。彭秀云说，“家里现在有2亩地租给别人，我隔几天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者盖了房，我就领不到耕保金了，那可不行！”

　　北京大学国家发展研究院的李力行博士评价说，成都在确权颁证基础上建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，不仅有助于规避改革中的风险，更为全面推进城乡统筹奠定可靠的制度基础。

　　土地集约利用推动农村发展

　　农民集中居住节约建设用地

　　在成都有一个被称之为“金土地工程”的项目，它是成都市在推进统筹城乡发展过程中实施农村土地整理系列做法的总称，即是通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，促进农用地规模经营和现代农业发展，引导农民集中居住，推动城市基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖，从而推动农村快速发展。

　　据了解，原来农村土地利用较为粗放，浪费严重。成都市国土资源局副局长黄晓兰介绍说，耕地田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多；建设用地因村民多散居且布局缺少规划，土地利用显得较为混乱。据测算，若果通过合理规划布局，成都平原可整理新增耕地10％以上；若引导农民集中居住，将人均占有集体建设用地面积从150平方米下降到110平方米左右，全市将节约出42万亩集体建设用地。

　　基于这种认识，成都市开始了“农民集中居住、土地集中经营”的农村土地利用集约化探索。据了解，截至目前，成都市市本级财政共投入38亿元，完成土地整理项目100个，整理面积达120万亩，新增耕地16万亩，建成农民集中居住区和聚居点251个，集中农民7.9万人，建成56个面积在5000－10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。未来8至10年内，成都还将投入资金200亿元以上，推进土地集约利用、农民集中居住。

　　更重要的是，成都市通过土地整理项目，推动传统农业向现代农业转变，提高农业综合生产能力，加快农村城镇化步伐，使城乡共享统筹发展的成果。

　　新津县袁山村和五峰村的联合党委书记李伟介绍说，通过村民集中居住和土地整理工程，袁山村共节约出近百亩集体建设用地；通过土地整理和市场运作，不仅村集体经济可以稳步发展壮大，还可以为村民在家门口创造出更多的就业机会。2009年，袁山村的人均年纯收入超过6000元，而三年前这个数字仅为2600余元。

　　“增减挂钩”拓展城市空间

　　“收益反哺”缩小城乡差距

　　现代化进程终究要导致资源和人口向城市的积聚和集中，城市的快速发展与城市土地日益减少的矛盾逐渐演变成城市化发展的最大矛盾。如何才能有效解决城市化发展承载不足的问题，也就成为成都土地制度改革的另一个重要方面。

　　黄晓兰说，我国现行土地法的要求就是“用途管制”，但是经过近几年的快速发展，成都同国内其他很多特大城市一样，其发展已经遇到用地瓶颈问题，必须找到一条“不能违反法规、不能侵占耕地、不能损害农民利益”的城市合理用地道路——通过农村建设用地与城市建设用地增减挂钩，实现耕地占补平衡，解决城市用地瓶颈。

　　以成都市郫县为例，早在2004年初，该县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标，为了解决用地不足的问题，该县在唐元镇长林村进行土地整理，节约出263亩农村建设用地。这些节约出来的农村建设用地被平移到该县县城规划区范围的犀浦镇，经依法批准征用犀浦镇城镇规划区范围的建设用地并用作为经营性用地公开拍卖，共得11亿余元，其中5000多万元用于长林村的拆旧建新、公共配套，8000多万元用于犀浦镇和友爱镇拆迁补偿，5亿多元用于缴纳税费、土地出让金、耕地保护基金以及社保住房基金等，剩下的4亿元则由县政府调配用于城镇建设和工业建设投资。据统计，2006－2008年间，成都市实施了15个挂钩项目，共申请挂钩流转土地指标6980余亩，其中农民安置区使用1600多亩，城镇建新区使用5300多亩。

　　通过土地整治和增减挂钩，在有效解决了城市发展承载不足的同时，也实现了城市土地级差收益反哺农村。据统计，成都市近三年实施的15个增减挂钩项目在农村共投资11亿元，以新增城镇使用的面积算，平均每亩15万元，其中最高每亩60万，最低12万；平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元，形成了农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局。

　　李力行评价说，这等于是将土地的综合整治作为城乡统筹的工作平台，使那些远离中心城区的偏远农村地区，也可以得到一笔当地根本无从筹措的建设新农村的资本，同时也为城市发展提供必要的土地承载。

　　还原土地资产属性

　　推进新型城镇化

　　经过多年的摸索实践，成都市的土地制度改革和农村产权制度改革取得一定的成效，也走进了“深水区”。

　　自古以来，作为农民“命根子”的土地，在实质上一直承担着农民最低生活保障的功能。直到今天，农村土地所具有的保障功能还是农村社会保障体系的重要组成部分。而成都在推进农村土地市场化配置机制过程中，构建起城乡衔接、全域覆盖的社会保障与社会保险体系，将农村社会一部分社保功能从土地剥离，从而还原其单纯的资产属性。

　　农村土地制度的产权改革，将使农村土地实现规模化、集约化的经营，必然增加更多的农村剩余劳动力。而成都通过城乡产业一体化布局和发展，实现对农村剩余劳动力的吸纳，积极稳妥地推进新型城镇化进程。