未来10年建成4000万平方米的公租房，覆盖全市30%的中低收入家庭，2010年春，重庆市送出的这一新年大礼包，使已被高房价弄得精疲力竭的重庆市民闻之窃喜。尽管这一政策尚待细化落实，其可操作性亦有待观察，但已初显地方政府在民生问题上的理性态度及其在土地财政思维上的变化。

　　2月28日，元宵节。重庆市首个公共租赁房（以下简称“公租房”）建设工程在该市北部新区鸳鸯组团破土动工，这一举动被称为“重庆市委市政府给节日的市民送出一份新年大礼包”。

　　据重庆市规划，今年将开工建设500万平方米公租房，年底向社会投放20万平方米，到2020年全市公租房总建设规模将达到4000万平方米。

　　重庆此举无疑开了中国内陆地区大规模推出公租房的先河。观察人士认为，这一举措如得以顺利实施，将是我国城市住房制度完善的一个重大探索：房屋供给主要由市场提供的单一供房体系，有望率先在重庆被打破。

　　10年4000万平方米

　　对重庆市广大中低收入市民来说，这一幸福来得着实突然：公租房政策从提出到实施只用了短短两个多月。

　　这一政策的提出者是重庆市市委书记薄熙来。去年12月20日，薄熙来在重庆市经济工作会上强调，解决住房保障是一个重大民生工程。今年一、二月间，就公租房问题，重庆市还先后召开五次专题会议进行研究部署。

　　2月19日，春节假后的第一个工作日，重庆市市长黄奇帆主持召开该市政府第62次常务会议，研究细化公租房计划。“前三年，由于长期的需求积压，公共租赁房的需求会比较集中，因此先启动建设2000万平方米，主城、郊区各1000万平方米；2012年之后每年建设规模视实际需求而定，再用七八年的时间建设2000平方米。”黄奇帆说。

　　重庆市国土房屋管理局局长张定宇透露，依据该市的空间发展规划，预计2020年主城区常住人口将达到1000万人，按每户平均2.5人计算，约400万户，按20%的家庭需政府提供租赁住房计算，需求量为80万套。

　　张定宇说，目前，主城区已有13万户解决了租赁住房，2010-2020年还需提供67万套租赁住房。以租赁住房中50%为公租房测算，重庆主城区约需提供33.5万套公租房；按每套建筑面积35－80平方米计算，总建设规模为2000万平方米左右。此外，远郊区县根据城市化进程，也考虑建设公租房2000万平方米左右。

　　4000万平方米是一个什么概念？可资对比的一个数据是：在销售旺盛的2009年1－6月，重庆市主城区的商品房销售面积为1600万平方米。张定宇说：“不是任何一个地方政府，都有如此勇气和魄力。”

　　重庆为何推出如此大体量的公租房计划？黄奇帆称“这其实有重庆的现实背景和压力”。

　　1949年以来，从以福利分房为主体的传统分房制度，到实行住房分配货币化，再到住房商品化时代，中国房产制度几经变革。但由于当下房产兼具保障性和商品性，完全由政府保障和完全市场化都存在缺陷。

　　“一个社会，一般都存在30%左右的低收入群体。解决这部分群体的住房问题，既不能走计划经济、福利分房的老路；也走不通市场调节、商品购置的新路。”在黄奇帆看来，为中国现行的单轨制供房体系提供一种双轨制探索是必然的。

　　在这一语境下，重庆市政府认为，目前至少1/3群体该由政府提供保障房，另外的2/3则让商品房、市场力量去配置。

　　此前，重庆市已形成廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓5种保障方式。但这些保障方式的主要缺陷在于，只覆盖了城市原住民和农民工，大体占低收入群体的一半。新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”，则被堵在了现有体制的覆盖之外。

　　不设户籍限制

　　事实上，公租房是国际上解决低收入家庭住房问题的通行经验。香港的公屋制度至今已有50多年历史，解决了30%以上、约200万人口的居住问题。

　　对公租房建设，内地尽管多有讨论，但尚未有一个城市真正进行大规模尝试。目前，国家亦无公共租赁住房方面的政策规定。

　　重庆把公共租赁房界定为：在住房市场化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由国有企业持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋。

　　不设户籍限制是重庆市公租房政策的一大特色，创下迄今为止国内各省市公租房建设的新思路。目前，北京、广州、深圳等开展公租房试点的城市，对申请者都有户口方面的限制。

　　“常住在重庆的中低收入群体，只要有工作，付得起公租房租金，都可以租。外地人在重庆找到工作，说明这个城市需要你，就给住房。”黄奇帆称，重庆公租房取消户口限制的要义在于，重庆要建现代化大都市，需要人口的聚集效应。

　　重庆公租房的低门槛让重庆某律师事务所律师助理鲁雷很兴奋。2年前他从贵州一所大学毕业来到重庆，目前月薪2000元左右。他在单位附近租有一室一厅的房子，每月房租800元，加上水电费、物管费等支出，每月租房的开支已是半月工资。

　　“不要说买房，就连租房都很吃力。”鲁雷坦言，在重庆这个城市，与他有着相同遭遇的人不在少数。尽管他们收入不高，但申请经济适用房、廉租房的资格不够。此次公租房政策的实施，无疑让鲁雷们看到了“住有所居”的希望。

　　但对于重庆公租房政策，鲁雷仍心存担忧：操作上到底怎样保证它能落到实处？对此，重庆市社科院研究员田丰伦称，香港的公屋制度提供了很好的样本。

　　香港在公屋申报上建立了相当完备的制度：首先确定资助对象，哪些人有资格申请资助，订立资助模式后交政府具体部门执行，最后设立一个解决目标及完成目标的年限。

　　“例如全市有50万人需要资助，政府不可能在一年内全部解决，就需订立一个解决目标的年限，香港政府会对申请人做一个轮候册，轮候册上的人多就多建些公屋，排队轮候最长3年一定分到房。当然，政府也可实行‘即来即有’制度，但这需要政府提前建好相当数量的公屋。”田丰伦告诉记者。

　　事实上，重庆在这方面正在积极筹划。该市国土房管局官员接受时代周报记者采访时称，目前，他们正会同统计部门研究公租房保障人群，摸清主城区低收入以及无自有住房人群现状，预测未来数量，合理确定应保障人群数量及结构。

　　同时，重庆市政府正加紧制订《重庆市公共租赁住房管理办法》，对公租房的申报作出具体的实施细则；还将设立市住房保障局，专门负责公租房政策的建立、推动和落实。“这些工作相当繁琐，但非常必要。”以上官员说。

　　资金难题求解

　　“我们的公租房工程，先期试点由重庆市地产集团为建设主体，以后会扩展至重庆市城投集团。”重庆市国土房管局局长张定宇介绍说，重庆公租房的建设由政府性投资主体负责。投资建设主体拥有所建租赁房的完全产权，享有升值收益，但无房屋的定价权和转让权。

　　但一个不可回避的事实是，公租房建设所需资金与其建设规模一样庞大。

　　据重庆市测算，主城区未来10年造2000万平方米公租房，需3万亩土地，保守地按每亩200万元的价格计算，至少相当于600亿元，加上工程建设投资约600多亿元，实际上相当于政府拿出1200多亿元用于公租房建设。

　　“公租房的建设土地将全为政府划拨。”黄奇帆表示，当一个政府把地租的调控当作赚钱工具，那只会越调越高，最后走火入魔。在他看来，土地作为商品是有对象的，宏观层面应将土地需求定为三类：一类是商品房，必须拍卖；二类是公共基础设施，协议低价出让；三类是为老百姓建房应采取划拨，“反哺给老百姓是应该的，政府要有这个理性。”

　　黄奇帆同时强调，公租房是保障性住房，其建设单位不能收取高额造房利润，它基本是成本加三个百分点，实际就是施工队的收入，没有房产商卖房的利润。

　　除土地划拨外，重庆仅主城区2000万平方米公租房就需投入600多亿元。以重庆现有财政实力，能否支撑如此超大规模的探索？

　　专家质疑：公共租赁房租金仅为市场价格的60%，这个租金水平能解决贷款付息问题吗？而另一个事实是，由区县承担的2000平方米公共租赁房，已让区县财政感到压力。今年重庆“两会”上就有区县表达出“希望公租房不要在本行政辖区布局”的意愿。

　　“重庆区县政府负债较多，他们更希望将土地通过市场出让，获得巨额出让金以平衡财政。”西南大学教授邱道持说，重庆大体量投建公租房，意味着地方政府要改变土地财政思维。

　　而这道庞大的重庆公租房建设资金难题，对于黄奇帆、这位熟谙资本运作的“金融市长”来说，显然已有了求解路径—“我们将依赖重庆的国有资本发挥‘第三财政’作用”。

　　“重庆国有资产总量已突破1万亿，这1万亿不是泡沫，是有资本信用的。”黄奇帆介绍说，在过去5年里，重庆通过国有八大投资集团创新性地解决全市基础设施资金1000多亿，现在也可用同样模式为公租房建设筹资。

　　具体而言，今年开工的500万平方米公租房需50亿元，其中政府预算外基金出5亿，由于廉租房与公租房一体，重庆将把国家对廉租房的补贴集中放在里面，计有5亿，然后，重庆地产集团用它的国资预算以及融资能力，筹集其余的40亿。

　　来自重庆市国土房管局的消息说，该局正在支持重庆地产集团以土地抵押融资等多种方式筹措公租房建设资金；同时，该市正积极协调政策性银行降低融资门槛，为公租房建设设置更为宽松的还款方式和期限。