一、我国收费公路发展运行中存在的问题
一是收费站点过多过滥。到2005年，我国公路收费站点约有5000多个，在一定程度上降低了公路通行效率。
二是收费标准不一，有的地方偏高。一些地方政府在审批收费标准时，没有严格进行成本核算，没有考虑社会承受能力，增加了企业运输成本，影响了公路运输企业的市场竞争力。
三是收费期限执行不严。一些地方审批收费期限时不做科学预测，按最高期限掌握，还有个别收费站到期不撤，擅自延长收费期限，加重了社会负担。
四是收费养人现象依然存在。有些收费站任意增加人员编制，加大了管理成本，而这部分负担最终转嫁给社会。
五是资金管理亟待加强。乱用、挪用资金情况时有发生。
六是公路收费权益转让行为尚待规范。有些地方政府越权审批转让，有的转让未依法进行资产评估，致使国有资产流失。
这些问题的存在，给收费公路的管理带来了不利影响，归纳起来主要有以下方面：一是降低了收费公路通行能力；二是增加了收费公路使用者的负担，损害了使用者的利益；三是导致国有资产流失，损害了国家利益；四是加大了收费公路管理成本；五是增加了道路运输成本，客观上制约了道路运输事业的发展，影响了企业市场竞争力；六是收费公路债务积淀逐年增加，偿还本息压力过大，影响了公路建设可持续发展；七是损害了交通部门声誉和社会形象。
二、“统贷统还”政策的提出
鉴于以上原因，国务院第61次常务会议讨论通过并于2004年11月1日发布实施《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），《条例》第十一条明确规定“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以盈利为目的的法人组织。省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域类的政府还贷公路，可实行统一管理、统一贷款、统一还款”，也就是说要求对收费还贷公路实行“统贷统还”。
但通过笔者了解，目前我国绝大部分收费还贷公路实行的还是“一路一收费”、“一个收费项目一收费”的按收费项目独立核算模式，但同时也很庆幸的了解到，一种“统贷统还”的收费公路贷款新办法正在江苏省扬州市试行，通过新成立的市收费公路管理中心，解决该市收费还贷公路出现的贷款额巨大、收费额下降、收不抵息、收贷失衡的状况。相信随着收费公路进一步发展壮大，将会有越来越多的省市实行“统贷统还” 这一模式，偿还收费还贷公路建设贷款和有偿投资及新增收费项目投资债务。
什么是收费还贷公路“统贷统还”呢？从概念上讲，“统贷统还”是指将所有的政府还贷公路收入、支出集中使用管理，由政府行政职能部门或者组建的代表政府的公用事业法人统一向银行贷款，统一向银行还款。国际上对收费公路管理也不乏“统贷统还”模式，其中日本道路公司就是这样一个组织。
三、实施“统贷统还”政策的必要性
笔者通过分析收费公路管理中存在的诸多问题，认为加快收费公路“统贷统还”有以下必要性。
（一）有利于解决管理体制混乱及运行模式不科学问题。从我国20多年公路快速发展的实际来看，目前我国收费公路的总里程已经达到10万多公里，其中政府收费还贷公路占到80%以上，是我国收费公路的主体，在收费公路快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的问题。
一是管理体制多头，多种管理体制并存，有的隶属于高速公路管理部门，有的属于省交通厅或者各级公路局，有的属于地市交通局，甚至县交通局，行业管理不到位。
二是运行模式欠科学。目前政府还贷收费公路均以建设项目为单位实行分段管理模式，一方面客观上造成公路收费站点过多过密的不合理现象。另一方面管理机构、人员和设备分段重复设置，造成资源浪费，管理成本增加，效率低下。
由省级公路管理机构对本辖区内的收费站点和收费公路进行统一管理，可以有效地避免上述问题的发生，从而促进收费还贷公路健康发展。
（二）“统贷统还”制度有许多很明显的优点
1.通过实施“统贷统还”可以对收费站点的设置进行统筹规划和建设，可以撤销一些收费额少和根本无法偿还贷款本息的收费站，能够从根本上减少收费站数量，防止收费资金被截流和挪用，提高融资能力和路网运行效率，实现公路的良性发展。
2.通过对收费站统一定员定岗定预算，能够减少收费人员，降低管理成本，解决收费养人问题，同时可以加强资金监管力度，提高还贷能力和贷款融资能力，降低还贷风险和融资成本。
3.实施“统贷统还”并通过建立“撤站还贷平衡资金”，可以提高经济落后和边远地区建设收费还贷公路的融资能力，减轻还贷压力。
4.实施“统贷统还”制度还可以通过规模经营，促进技术进步，实行“一卡通”，实现不停车交费，大大提高路网运行效率。
5.实施“统贷统还”有利于收费还贷公路养护。公路通行费收入只能用于两个方面，一是维持收费公路正常运行所需要的养护和管理费用，二是偿还收费公路建设的贷款和有偿集资款。实行“统贷统还”可以严格遵守“收支两条线”，确保公路养护资金足额到位，有利于从根本上解决通行费收入被挤占、挪用。
四、实施“统贷统还”模式探讨
关于“统贷统还”制度的具体做法和要求，目前还没有统一。目前河南、湖北和陕西等省已经开始摸索试行这项制度。河南省实行“统贷统还”后，将各县、市收费公路的收费和债务全部收到省公路局，实行直接管理，由省公路局向银行统一贷款，统一还款。湖北省只将各县、市的收费公路收到省公路局，债务仍由各市承担，省公路局统一贷款，各市分别还贷。陕西省也将在2006年出台《陕西省收费公路管理办法》，逐步建立国省道二级还贷公路统贷统还制度，整合资源，优化公路收费站点布局。
笔者建议“统贷统还”制度应包括以下“六统一”。
一是统一收费管理。全省收费还贷公路通行费由省公路部门实行收支两条线管理，缴入省级财政专户，统一管理，扣除“撤站还贷平衡资金”后，全额返还收费管理单位，用于还本付息及养管经费。
二是统一票证管理。全省收费还贷公路通行费票据由省财政厅统一印制，省交通厅统一发放。
三是统一预算管理。全省收费还贷公路通行费收支预算由省财政厅、省交通厅统一下达。
四是统一收费标准。对全省收费还贷公路收费标准进行适度调整，实现全省统一收费标准。
五是统一缴纳税费。由省交通厅统一向省级税务部门和财政部门代扣缴纳水利建设基金等税费。
六是统一建立“撤站还贷平衡资金”。从各收费站上解的通行费中，按一定比例集中收取部分资金建立“撤站还贷平衡资金”，由省交通厅统筹安排，专门用于被撤销的收费站点遗留债务及贫困地区收费站还贷补助。
这里需要特别强调的，一方面应逐步减少或撤销二级公路收费站，以网化的高速公路收费站为主，带动全省收费公路还贷。另一方面应由省交通厅、财政厅出面与省级商业银行协调，签署打包贷款协议，以全面解决收费公路贷款融资难问题。
