———广东省农垦集团公司财务控制体系建设探讨
为进一步深化改革，推动中央直属垦区执行《企业会计制度》和《农业企业会计核算办法》，摸清企业家底，核实资产质量，强化国有资产监督管理，财政部、农业部组织了直属垦区的清产核资工作。这是十年来最大规模的一次清产核资，历时半年多，目前已接近尾声。在清产核资中，我们基本摸清了广东农垦的资产状况，同时也发现了不少历史遗留问题。在探询其形成原因之时，笔者对如何设置符合农垦集团发展现状的财务控制体系、加强集团公司对子公司的财务控制、保证国有资产保值增值、防止出现新的不良资产，产生了一些思考。
一、财务控制架构是实现控制目标的关键
（一）财务控制目标
财务控制目标是国有控股公司即集团公司通过监控子公司的业务经营活动，使母子公司成为一个真正利益整体，实现集团总体发展战略和利益最大化，保证国有资产保值增值。有效的财务控制是在既定的财务控制模式下，对子公司的财务活动进行约束、检查或纠偏过程。
（二）广东农垦集团现状
广东省农垦集团公司创始于1951年，经过50多年的创业，已成为农、林、牧、渔全面发展，工、商、运、建综合经营，注册资金15亿元，资产总额120多亿元，具有南亚热带农业特色和产业化优势的国有特大型企业集团。集团下辖湛江、茂名、阳江、揭阳、汕尾农垦集团公司，广州直属（含汕头、深圳）等六大企业集群以及19家科研机构。境内全资或控股一级企业91家，其中一产企业59家，二产企业16家，三产企业16家。
（三）财务控制架构选择
广东省农垦集团公司作为集团的控股母公司，主要承担产权经营职能。集团公司最高权力机关是董事会，董事会下设经理层，直接负责经研、计划、企管、人事、科技生产、财务等部门，这些部门在资金调拨、投资决策、经营方针、财务预算、决算方案、利润分配方案、内部管理机构设置和人员配备及重要经济事项审批等方面行使对子公司的管理职能。
由于集团母子公司空间跨度大，在财务控制架构的选择上既应维护子公司独立法人的权利和地位，子公司也应服从集团公司的财务战略、政策和制度，将自身的财务活动纳入集团一体化范畴。笔者认为设立立体化、内外结合、相对独立和反应迅速的财务控制体系能更好地实现财务控制的目标。
二、选择灵活多样的财务控制模式
广东省农垦集团覆盖的行业较多，子公司经营情况差别较大，而集团的总体战略倾斜于农业资源型产业，因此在对子公司的财务控制模式选择上，必须采取集权、分权及混合型财务控制相结合的模式，对于不同类型的子公司采取不同的控制模式。
（一）集权型财务控制模式
1 范围包括纳入集团总体发展战略产业的子公司，即以经营农业资源型产业为主的子公司，包括糖业、橡胶、剑麻等；以及以集团公司土地资源作为经营对象的出租物业。
2 对纳入上述范围的子公司采取集权型财务控制，即将这些子公司的战略决策与财务决策集中到集团公司，子公司只负责短期的财务规划和日常的财务管理。具体财务控制包括：对外的投资、筹资权；重大资产处置权；现金及其他重要资产的调配权；子公司的财务制度设计权；子公司的内部审计权；子公司财务机构设置及财务主管的任免权。
集团公司对上述子公司可采取“收支两条线”的资金管理方式，对财务主管可采取委派制。
（二）分权型的财务控制模式
1 范围包括不属于农业资源产业范围的子公司，集团公司对其经营的业务不是非常专业，且缺乏足够的资金给予支持，这类子公司面对的市场竞争较为激烈，需要应变市场的能力强。
2 符合上述三个条件的子公司，可采取分权型财务控制模式。集团公司只控制战略性及对集团公司有关联关系财务事项，将多数财务决策权下放给子公司，对子公司的财务活动仅发挥指导作用。战略性和关联关系财务事项包括：子公司资本的变动、重大投融资项目的审批、股利分配决策、利用集团公司信誉融资等。集团公司对这类子公司的财务控制包括审定子公司总体发展战略；重大投融资项目和利用集团公司及关联企业信誉进行融资的事项；对子公司的绩效进行考核；审定股利分配政策；对子公司日常的财务行为进行业务指导；对集团公司控股的上述子公司，审定经理层的收入分配方案，对重大资产的处置按照国有资产管理办法进行审批。
对采取分权控制的子公司，在股本设置上，集团公司可考虑逐步退出其控股地位。
（三）混合型财务控制
1 范围包括：属于农业资源型产业延伸的工业企业；利用集团公司的土地资源开发的房地产业；有稳定现金流，以服务为主的第三产业。
2 集团公司对其采取混合型财务控制模式，特点是突出对财务关键点的控制，包括内部的财务管理办法；对外投资；筹资额度；重大资产的变卖；重大的资金调度。
混合型财务控制可采取预算控制方式，同时派驻财务总监进行日常的财务监督。
三、制度建设是保证控制质量的基础
在产权明晰的公司治理结构和财务控制框架下，财务控制制度是保障集团公司对子公司控制在程序化、规范化、法制化的环境下处于良性运行的前提，也是保证控制质量的基础。财务控制制度建设包括集团公司和子公司两个级次。
（一）集团公司财务控制制度
1 集团公司统一的财务管理制度，包括财务管理体制、财务管理基础工作、筹资管理制度、投资管理制度、财务预算制度、财务分析和评价制度、成本费用管理制度、收益分配管理制度和单项财务制度（包括对外担保制度、财务网络管理制度及财务结算制度等）。
2 子公司内部控制制度指导意见，对子公司内控制度建设提出指导性提纲。
3 国有资产管理制度，包括国有资本投入的管理、运营的管理、国有资本收益的管理、国有资本评价指标、法律责任等。
4 财务总监管理办法和财务总监联签制度，明确财务总监的任职资格、职权与责任、日常管理、被派驻单位的责任及财务总监联签内容。
5 资金管理办法，根据财务控制的方式，确定对子公司的资金管理模式，包括收支两条线、资金集中存贷、独立控制资金使用。
6 财务预算管理办法，明确预算编制原则和办法、预算内容、预算编制程序和组织、预算的申报核定与执行监督、预算报表编制说明。
7 绩效评价管理制度，明确对子公司的考核体系，包括量化和非量化指标，评价的内容包括财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况、发展能力状况等。
（二）子公司财务控制制度
1 依据集团公司财务管理制度，制定相应的内部财务制度，统一财务政策和财务行为。
2 建立内部控制制度，包括货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的控制。
四、财务控制机构
从控制环节上看，财务控制涉及目标控制、过程控制和结果控制。目标控制指财务目标制定的控制；过程控制是财务行为的过程控制；结果控制是对财务行为实施结果的控制。财务控制机构在这几个控制环节各自发挥作用，相辅相成。
（一）预算管理
预算管理是财务控制的起点，集团公司通过预算，将战略目标细分落实到子公司，根据子公司业务经营特点及产品市场增长状况确定集团整体资源的分配，通过对子公司预算的审核、下达和执行情况的评价考核，对子公司财务活动进行全面监控。预算控制涉及的机构有：
1 董事会。集团公司董事会是全面预算管理的最高决策机构，董事会根据集团的发展战略、经营环境、经营计划等因素确定集团的年度预算目标。
2 预算管理委员会。董事会下设预算管理委员会，为非常机构，董事会担任预算管理委员会主任，其他成员由董事和经研、计划、财务、企管等部门主管组成。预算管理委员会负责预算政策制定、预算方案审批、预算管理制度和预算考评体系制定、绩效考评、重大预算项目的调整或修改、仲裁有关预算冲突等相关工作。
3 财务部。预算信息管理集中于财务部，负责收集、汇总、分析、研究，并负责日常的预算管理和控制，对于重大的预算权力放在预算管理委员会。
（二）过程控制
是对财务行为事中的控制，是财务控制的实体，各控制机构的设置和职权划分是实现过程控制目标的重要因素。
1 审计部门。财务控制的风险在于因缺少必要的监督，而使法人公司偏离了公允记录和反映公司财务活动的初衷，成为经理阶层实现自身利益最大化的工具。审计实质上是一种受托责任有效履行的控制系统，通过提供系统规范化的方法来评价和提高风险管理以及治理程序的有效性，因而审计是一种约束管理者财务行为的特殊机制。审计部门包括内部审计和外部审计部门，集团公司和二级集团公司均应设置内部审计部门，相对独立，行使内部审计责任；集团公司董事会也可以聘请外部中介机构即专业会计师事务所进行审计。在过程控制中的审计内容包括：子公司财务制度建设和执行情况；子公司财务收支、财务预算、资产质量、经营效绩以及其他有关经济活动；子公司基建工程和重大技术改造、大修等的立项、概（预）算、决算和竣工；子公司物资采购、产品销售、工程招标、对外投资及风险控制等经济活动和重要经济合同；年度工资总额来源、使用和结算；对有重大财务异常情况的子公司的专项经济责任审计。
2 国有资产管理部门。集团公司国有资产管理部门受托对集团国有资产进行管理，保证国有资产保值增值。国有资产管理部门设置在财务处，其主要职能：贯彻执行国家有关国有资本与财务管理的各项规章制度，建立健全内部资本管理办法；确定企业内部财务管理体制；按照规定的程序和权限处置企业国有资产；依法决定子公司注册资本增加或减少事宜；参与拟订子公司资产重组方案，依法审定子公司资产重组事项；制定集团内部投资、融资管理制度，依法管理子公司投资、融资事项；制定子公司对外担保管理措施，依法审定子公司对外担保事项；组织集团公司对子公司的财务考核和评价，落实国有资本保值增值的责任。
3 财务结算中心。集团公司财务处下设结算中心，主要承担对集团内部资金的结算、信贷、调控和监督职能，实现对子公司资金统一计划、统一筹措、统一调度、统一考核。财务结算中心是集团公司对子公司在资金上的最直接控制主体，通过统存统贷的方式，提供准确、及时的资金信息，监控子公司在资金使用上的异常行为，防范资金风险。其控制职能包括：根据国家有关金融法规和对结算中心的要求，制定集团的资金管理办法；通过办理结算、信贷等业务，统一规划调剂资金和监督资金的使用，防止资金流失、沉淀、闲置，提高资金的利用率。
4 财务总监办公室。对适用于混合型财务控制模式的子公司，可采取财务总监委派制，即在企业财产所有权与经营权相分离情况下，为维护出资者权益的需要，促进企业国有资产的保值增值，提高集团的整体经济效益，由集团公司董事会向子公司委派财务总监参与其重大经营决策，组织和监控企业日常财务活动的一种经济监督制度。
财务处下设财务总监办公室，负责拟订财务总监的管理规章、制度、办法和财务总监工作守则，并监督实施；会同有关部门审定需要委派财务总监的单位或企业，负责财务总监人员的任免以及选拔、聘用、委派、培训及考核等管理工作。财务总监定期或不定期向财务总监办公室汇报反映派驻单位的财务情况，对派驻单位的规定财务事项实行事前审核、事中检查、事后追踪审计，财务总监只对派驻单位的财务管理负有监督责任，不参与派驻单位日常的财务核算工作。财务总监的控制职责包括：监督检查派驻子公司对国家有关财经法规制度和省集团公司有关规定的执行情况；协助制订和完善派驻公司的财务管理制度，并检查制度的执行情况；全面了解和掌握派驻公司的业务和财务状况，监督检查派驻公司财务运作资金收支情况；与派驻公司经营者联签规定范围内的业务事项，包括大额资金的支付、公司投资、改制、担保、收入分配等；调阅派驻单位所造具的各项会计凭证、会计账簿、会计报表等有关资料；参与拟订派驻单位的年度财务预、决算方案，并监督其实施；参与拟订派驻公司的利润分配方案和亏损弥补方案；参与拟订派驻公司对下属部门和下属企业的承包经济责任制方案和财务管理方案；参与审核派驻公司项目投资方案；对派驻公司财务会计人员的配备、任用和考核提出意见，支持会计人员依法履行职责；每季度向财务总监办公室报告派驻单位的资产和经济效益变动情况。对派驻单位违反财经法规和省集团公司有关规定的行为有权依法制止或纠正，并及时报告；省集团公司授予的其他职权。
（三）结果控制
是通过对子公司经营结果评价体系的监控，在集团内部建立起科学的评估体系，使集团的财务控制体系走向规范化、系统化的轨道。对子公司经营结果的评估体系，包括计量指标和非计量指标，根据子公司的行业特点可确定不同的权重系数。评估体系控制关键是防止子公司的短期经营行为和在财务指标上的作假行为，综合、科学、细化的评价指标设计是保证结果控制的关键，而控制机构的职能定位和工作的效率是结果控制质量的保证。
1 在结果控制中，审计部门应发挥更为重要的作用，其职能包括：根据集团公司的绩效评估体系，对子公司经营绩效进行全面的审计；对主要责任人任期或离职经济责任审计；对子公司年度财务决算和预算执行情况的审计。
2 特别检查小组直接受董事会领导，是集团内部相对独立的临时性机构，其成员由集团公司董事、业务部门经理、外聘的专业人士等组成，特别检查小组对子公司财务行为进行不定期的检查、监督以及对突发事件实施有效快速地控制。其职责包括：对子公司的绩效情况及经理层管理能力进行全面的评估；对子公司内部控制点进行抽查，包括成本费用控制、销售控制、存货管理控制等，发现内部控制中的薄弱环节；对子公司财务管理制度的建设和执行情况进行检查和评价；对子公司重大财务异常事项进行专项审计。
综上，集团公司设置的财务控制机构在三大控制环节中发挥着不同的作用，但职能不能分割，各控制机构应相互协作，发挥在管理上的优势，共同实现财务控制的根本目标：即在现代企业制度下，提高资产运营效率，实现集团整体的战略目标和总体利益最大化。
