一、公路养护的地位和社会效益
公路部门的基本职责是建设公路、管理公路、养护公路，简称建、管、养。在公路发展的不同阶段，建、管、养各有侧重，但公路养护在任何阶段都是永恒的第一职责。因为，公路养护提高好路率，其社会性效益极大。据世界银行《道路的商业化管理与融资》介绍，道路管理不善和道路资金（养护）不足，所产生的成本由道路使用者承担。道路养护项目每节省1美元，将使机动车运营成本上升2-3美元。
据估计，非洲地区道路养护不善，所产生的额外成本每年达12亿美元，占该地区国内生产总值的0.85％。据1992年的一项测算表明，拉丁美洲及加勒比海地区，相应的数字为17亿美元，占该地区各国国内生产总值的1.4％。据印度陆路交通部估测，如果对该国道路进行充分的养护，则每年印度车辆的运营成本可从现在的390亿美元下降到350亿美元，所节省的40亿美元开支是印度全国及各邦每年道路的资本项目及养护项目总开支的两倍还多（印度陆路运输部1996年）。因此，道路养护及修整项目所产生的经济回报率将超过35％。
对33个国家的四项养护战略进行的一项评估表明，这些项目成本效益很高，年度效益成本比率在1.4至44.8之间。换句话说，在一个年度内，每1美元用于道路修整或加固，最少能节省运营成本1.4美元，最多可节省44.8美元，具体数字取决于交通流量。
虽然该项目分析主要依据的不同道路条件，但它未能全面反映由道路坑洼造成的损失，大部分车辆的设计（特别是载货车辆）均不能承受由道路坑洼而带来的反复、剧烈震荡，货运公司非常清楚坑洼路况对道路交通运营所造成的额外成本，根据俄罗斯的最近一次调查，在收割季节，卡车如在养护不善的乡村道路上来回行驶，将使卡车寿命缩短30％，从而使折旧及营运成本大幅度上升。1992年，赞比亚道路运输联合会进行了一项调查（未公开发表）表明，坑洼的路况对卡车所造成的额外成本，仅卡车零部件一项每年每辆卡车就达1400美元，从而导致车辆运营成本上升17％。此外，该项数据不包括对燃油损耗、事故损失、停工修理以及物资损失等各项损耗的估测。因此，世界各地的道路运输协会都在强烈要求加强道路养护，并表示愿意为其支付费用，只要资金完全用于道路建设，并保证养护工作的效益。这一共识得到大量事实依据的支持，已成为实用型道路养护政策的核心。
国2005年底，全国道路总里程已达350万公里， 机动车11428万辆，其中民用汽车269.4万辆，加强现有公路养护其社会效益惊人，按上述世界银行公布的非洲和拉丁美洲、加勒比海地区，由于公路养护不善而产生的额外成本与这些地区国内生产总值的比重的平均数1.12％（0.85％+1.4％之和的1/2），据此估算，我国2005年国内生产总值182321亿元，我国由于公路养护不善所产生的由使用者承担的额外成本，高达2000亿元，这个估算并不高。当前我国公路养护资金严重不足，鉴于目前公路路况和养护水平和能力，估计为3000亿（相当于2005年全国财政收入的十分之一）也为数不高，真可谓不算不知道、一算吓一跳。但由于这一巨额成本由11428万机动车辆承担，不被人显而易见，因而也不易引起社会重视，加大养护资金（提高养路费征收标准）投入仍不能达成共识，公路养护地位不高，重建轻养就是个例证，时至今日不能不说是一大遗憾。
交通部部长李盛霖在山东济南召开的中国公路养护管理工作会议上指出“要养护管理好中国近350万公里公路，每年至少需要1000亿元人民币的投资，但是，从目前可筹措到的资金情况看，养护资金的缺口将达数百亿元”。同时，提出“十一五”中国公路养护管理要进入“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的新阶段。交通机构要力争实现“六个一”的目标，即：维护一个安全畅通的公路网络；构建一个以人为本的公路服务体系；建设一个科学高效的公路管理体制；培育一个规范有序的公路养护工程市场；建设一个先进高效的公路管理信息平台；培育一支拼搏奉献的公路养护职工队伍。届时，拟保证中国普通公路平均好路率不低于76%、国省干线公路平均好路率达到88%、高速公路平均优等路率达95%，农村公路实现“有路必养”。
当务之急，是要就公路由于养护不善给社会产生的巨额成本形成共识，实现“有路必养”。加强公路养护，建设节约型社会，要让全社会认识到公路养护这一职业的重要性，关心支持公路养护事业，实现李盛霖部长提出的“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”和“六个一”的目标。为此，要加速改革现行公路管理体制，切实实施建、管、养分开，把公路养护推向市场。充分发挥市场定价（好路）机制的动力，由公路管理部门按质论价收购公路养护企业（单位）的好路率，再将公路让渡给社会使用，提高公路养护的社会效益。出路在改革，将公路养护推向市场，使其成为“商品”生产业；实行商业化管理，动力在以人为本、建立激励机制。
二、公路养护单位亟待建立并完善激励机制
公路是国家公益性的重要基础设施，公益性和基础性是公路的基本属性，这个基本属性决定了公路国家所有。基于此，历来就实行国有、国管、国养的体制。并把公路养护单位定性为事业单位，维护费用由国家拨款，先养人后养路，出现了干多干少、干好干坏甚至干与不干一个样，滋生了懒人和庸人，导致效率低下，浪费严重。究其原因是现行体制的弊端和没有真正建立有效的激励机制，难以使公路养护单位和职工将社会利益作为自己的行为目标。
（一）激励机制，激励机制它是一种积极的约束与监督机制，旨在使管理者及广大生产工作者把委托人（所有者）的利益作为自己的内在追求，从而达到使管理者及广大生产工作者努力为委托人工作的目的。
（二）为什么要建立实施激励机制，这是由于人力资本与财务资本不同。人力资本的所有权（以及由此引发的管理者及职工才能及其充分有效发挥作用）天然属于个人，管理者及其工作者为经济人，他们必然有自己的利益偏好和目标函数，不会自然而然地以委托者的利益作为自己的行为目标。人是单位组织内部最有价值，最有活力的要素，但他们可能有无限的成就，也可能碌碌无为。
当今世界价值创造模式已经转轨，在以有形资产为基础的工业经济向几乎完全依赖知识资产的知识经济转轨的过程中，有形资产创造的价值已开始大幅度下降，而无形资产创造的价值则大幅度上升。有资料显示，1982年为38％、1992年为62％、现今为75％。人是知识的载体，要管好、养好公路就要以人为本，要靠职工素质、理念、知识、才能的有效发挥。特别是公路养护作业技术含量不很高，大多是简单重复劳动，历史的现实的经验都告诉我们，“人勤路好”，这就要全面调动管理者和职工的劳动、工作热情，乐业、敬业、爱业，保持高昂的士气努力工作。这就必然要建立并有效实施激励机制。世界上本来就没有懒人和庸人，如没建立科学、合理的激励机制，或有效实施激励机制，便会产生懒人和庸人。
激励机制科学与否，可以使一个企业、一个单位由弱变强，也可以使一个企业、一个单位由强变弱，甚至衰亡。这是不争的事实，其可谓“成也制度（激励制度）、败也制度”。因此，激励机制是一个单位制度必不可少的重要组成部分。管理要以人为本，以人为本必须建立并有效实施激励机制。
列宁在总结社会主义经济管理经验的基础上，提出了社会主义经济核算的概念。从理论上肯定了经济核算是管理社会主义企业的根本原则，指出建设社会主义和共产主义“不是直接依靠热情，而是借助于伟大革命而产生的热情，依靠个人兴趣、依靠个人利益、依靠经济核算”。列宁又把国民经济比作是一部大机器，这部大机器运转的动力就是物质利益原则。毛泽东同志根据中国革命和经济建设的实践，进一步丰富和发展了社会主义经济核算的理论，早在1942年就指出，“有了严格的经济核算制度之后，才能彻底地考察一个企业的经营是否是有利的”。
列宁、毛泽东提出的经济核算和经济核算制已超出了经济核算（统计核算、业务核算、会计核算）的基本经济范畴，它是社会主义特有的经济范围，是旨在生产资料公有制的前提下，如何处理好国家、企业、单位和职工三者利益关系。就是要解决生产资料公有制如何与职工个人劳动相结合，通过实施物质利益原则建立新型的社会主义生产关系，以期调动职工的积极性和创造性。
（三）激励机制的地位和作用
综上所述，不言而喻，激励机制是企业、单位制度不可缺少的重要组成部分，公路养护单位尤为重要。其作用是建立新型的社会主义生产关系，以人为本充分调动和挖掘管理者和广大职工的积极性和创造性。
三、激励机制的建立和实施
（一）建立绩效评价考核指标体系
没有绩效评价考核，激励机制就失去了基础，而没有激励机制，绩效评价考核就形同虚设。只有将绩效评价考核与激励机制结合，才能全面发挥激励机制的功能作用，调动职工的积极性和创造性，从而实现企业、单位的目标。公路养护企业、单位不同于工商企业，财务绩效指标是其核心指标。而公路养护企业、单位非财务指标是其绩效评价考核的主体和核心指标，如好路率（养护质量指标）。然而，公路养护企业、单位绩效评价考核指标是：实行三项费用大包干、设定五个定额考核、实施好路率一票否决制。
1.三项费用（养护工程费、养护事业发展费、养护其他费）大包干：将这三项费用捆起来实行全额大包干。实行三项费用大包干，养护企业、单位必须执行交通部的规定“全面规划、加强养护、积极改善、重点发展、科学管理、保证畅通的方针”和“本着干支公路兼顾、以干线为主、养护与改善兼顾、以养护为主的原则”，其中养护工程费支出，不得低于总费用支出的80%.
大包干后，应改革如下投资分配。
①取消养护专用机械、构件，材料厂、场、库建设费、道班房、养路职工宿舍和养路段、站生产用房屋建设费的计划单列投资，这些费用已包括在“三项”费用包干总额之中。改为计提折旧和大修理基本直接记入费用。新建房屋，购置机械设备，厂、场、站、库建设，由企业、单位在其更新改造资金和利润，结余留成的事业发展资金中安排。
②改投资分配的依据、方法和标准：改按“实际需要”计划分配，三项费用捆起来按养护里程（换算里程或按公路等级，养护级别）分配，其标准为：（元/公里）。这个标准不是一定不变，每年随着养路费收入的增加而增加，一年一定。
③水害预防及抢修列入正常投资，而特大水害抢修，特别是水害修复，因其是企业、单位不可抗拒的自然灾害，属非常损失。公路主管、公路管理部门、财政部门，可采取两种方式处理：一是养护预留费或超收中追加投资（拨款），二是列入非正常大中修工程，给予专项投资补助。
④公路主管、公路管理、财政部门要把握好三件事：一是科学合理下达好路率指标；二是审批企业、单位年度预算时，要把握住养护工程费支出，必须达到占总支出的80%，其他细项费用由企业、单位自主安排；三是制定下达包干标准（元/公里）。
2.制定五个定额考核：制定劳动定额、物质消耗定额、设备利用定额、质量标准定额、管理费用定额。上述定额分别由省级公路管理部门设定考核方法、定额标准和分值，以保持全省可比，凡交通部颁发了定额的，应用部颁定额。
3.好路率一票否决制：好路率是公路养护唯一的综合质量指标，提高好路率是公路养护工作的目的，更是管好养护企业、单位的牛鼻子，是“猫论”的体现。抓住了好路率就牵住了养护企业、单位的牛鼻子，实行好路率一票否决，何愁好路率上不去。
养护费用实行大包干，除养护工程费占总支出的比重80%指令性标准外，其他费用（管理费专项考核）放权给企业、单位在总预算内自主统筹安排，以期保证好路率的完成和超额完成。
（二）绩效评价和考核方法
1.三项费用大包干和五项定额计分由省级公路管理部门制定计分考核办法，以保持全省可比。绩分计算采用算数和方法。即三项费用大包干得分加五项定额考核得分。三项费用大包干无超支为满分，有结合适当加分，超支为零分，为确保提高好路率企业、单位自有资金的投入（不算超支），支出中有一般违纪适当扣分，有重大违纪为零分。
2.前项绩分乘以好路率评分（实际好路率除以指令好路率），好路率没达到指令指标的为零分，乘数中出现零的，其乘绩必然是零，这就是好路率一票否决制，千好、万好，好路率未达标都不好。这种乘绩计分评价，就是要改变历史以来的算数和计算绩分所产生的旱涝保收，过平安日子。迫使养护企业、单位把所有工作必须围绕提高好路率转，把全部工作的着眼点和落脚点都放在提高好路率上，做到提高好路率则一荣俱荣，一损俱损，自古华山一条路，别无他选。公路主管、公路管理、财政部门，三家一齐牵住好路率这个牛鼻子，并实行好路率重奖重罚，提高好路率就真正能落到实处。
（三）实施内外激励并举
现代管理已从硬管理（物本管理）向软管理（人本管理）发展，人本管理鲜明的人文性，要求以人为本，要深入到人的心里、社会层面和丰富的感情世界。从员工对自己行为的自主性和人际关系的和谐性出发，来充分调动广大员工个人和各种组织群体的积极性和创造性。人本管理认为，不能把管理看作是单纯的物质技术过程，而是一个复杂的人文社会系统。要求在尊重人格独立和个人尊严的前提下，确立人在生产经营中的主体地位。因而，以人为本的管理系统是一个动态的有机体，涉及人的心理、社会层面、丰富的感情世界，以及复杂的人际关系。具有很大的灵活性和不确定性，是难以甚至无法用精确的数据来表现。但精神变物质是无量的。人本管理能从人的内心调动积极性和创造性。内在激励源于人本管理，产生于人的内心，体验内在激励不需要他人介入，如成就感等等。企业、单位通过设计企业、单位文化和管理风格，为个人创造内在激励条件、环境，并形成氛围。如开展公路养护社会贡献的学习讨论，认识养路事业是辛苦自己贡献社会的光荣而神圣的事业，从而树立爱岗、敬业、乐业精神。同时要把养路工作的地位，特别是其贡献之大、之惊人向社会公布、宣传，使全社会了解公路养护，认识公路养护，承认公路养护不仅是必不可少的，而且是非常重要的，使全社会关心支持公路养护，尊重公路养护。以前这项工作公路主管部门、公路管理部门做得不够，今后要大力加强。又如在公路上树标，公示该路段是哪个段、哪个企业、单位（道班）养护，甚至道班长姓名，以期加强社会监督，激励员工养好路，全面做好服务工作，大兴助人为乐之风，有困难找道班。要大力宣传好人好事。
外在激励是一个单位或某个人给予另一个人的激励，不仅包括上述表彰、奖状、奖章，而且包括业绩报酬，即物质奖励。
两种激励同等重要，不可或缺，更不可偏废，要承认人既是经济人又是社会人，两种激励必须同时并举并重。
（四）激励层次
激励层次纵向分三个层次为宜。第一层次是公路管理部门对公路养护企业经理（含副经理），养护单位负责人（含副职）实施激励（激励包括奖和罚）；第二层次是企业经理和单位负责人对所属单位、责任中心、道班的激励；第三层次是所属单位、责任中心、道班对员工的激励。
四、激励资金来源
（一）建立激励基金
公路养护企业、单位不同于工商企业。工商企业生产产品，通过销售，不仅收回成本、税金，而且还有利润。而公路养护企业、单位是公益性服务（劳务），不直接生产销售产品和直接为某一特定对象提供劳务收费，它的付出是国家以一般税收向使用公路车辆征收燃油税（养路费），而由政府财政部门通过预算拨款进行再分配。它属非营利性的经济组织。又不能靠结余提成，特别是我国近20年未调增养路费征收标准，而且物价、员工工资之涨幅也是前所未有。然而，当前养护资金严重不足已经造成现有公路大、中修、水害修复等欠账过多，路况不佳，使行驶车辆承担了巨额的额外成本，给社会带来惊人的浪费。在此种情况下，极不宜强行要求和提倡节约，特别是养护工程费。前面已述，世界银行调查测算，养护费用每少一美元，将使机动车辆运营成本上升2-3美元。鉴于此，国家要建立公路养护企业、单位激励基金。
激励基金设两级，其基金来源系由省公路主管部门、公路管理部门、财政部门在安排养路费收支预算时，确定适当比例从养路费收入中提取，并列当年支出预算。此项基金由公路管理部门直接管理（但不准用于机关本身任何支出），直接用于对上述企业经理和单位负责人的激励。另一部分通过绩效评价考核，由公路管理部门对养护企业、单位实施激励。如已将公路养护推向市场，养护企业是企业法人，本基金全部用于，以好路率按质论价，超指令性好路率加价。
（二）实行经济承包责任制，搞活内部分配。
养护资金不足是事实，但是管理不善、工作效率不高、浪费严重也是事实，这是一个问题的两方面。管好、用好现有资金，搞活内部分配，提高员工积极性创造性，改革现行养护体制，亟待实行管、养分开，将公路养护推向市场，充分发挥市场机制的功能。实行经济承包责任制，搞活内部分配，提高有限资金使用效益，也等于增加了投入。而且是解决管理不善，工作效率不高，浪费严重的有效途径。为此，交通部早在1987年9月19日就发出了《交通部推行和完善公路养护经济责任制的若干意见》。意见指出：“公路养护工作直接影响公路路况质量和运输经济效益。”实践证明，只有坚持社会主义“各尽所能，按劳分配”的原则，把公路养护组织及其职工个人的经济利益同公路养护质量、路况和成本密切结合起来，通过强有力的思想政治工作和必要的经济手段，对公路养护事业单位实行内部企业化管理，大力推行并逐步完善经济责任制，才能逐步增强各级公路养护组织的活力，才能激发广大职工的主人翁责任感，调动他们的积极性和创造性，才能养好、管好公路，提高经济效益和社会效益。实行经济责任制度是深化改革的需要，是深入持久开展“增产节约、增收节支”运动的必要措施，是公路养护管理的“必由之路”。
实行经济承包责任制，要搞活内部分配。
l.核定工资总额和奖金总额与绩效评价考核挂钩。
2.把职工工资的部分或全部和基本奖金有关补贴与绩效挂钩浮动。
3.小修保养可在公路工作量包干和加强定额管理的前提下，实行公里工资含量包干。
4.大、中修改造工程实行预算工资总额包干，对具有企业“法人”地位的单位，也可实行计件工资或百元产值工资含量包干办法。对养护企业、单位延长大、中间隔期的，对延长期节约大、中费的可按一定比例计奖。
5.附属单位按“两保一挂”或几定一奖的要求实行基本工资加利润提成奖。
6.管理、服务勤杂人员实行工资与工作指标含量挂钩。
7.征费人员可实行基本工资加超收奖励。
8.安置富余人员兴办第三产业创收，随着公路新建、改建，特别是路面的改造升级，养护人员严重超编，富余人员既是包袱又是财富，应大力兴办第三产业，兴办“马路”经济是必然之路，也能大有作为。
9.多余闲置土地、房屋、设备，出租、租赁、盘活现有资产，提高利用率增加收入。
10.实施一包五考核一否决，要实行奖罚对等，未达标的要罚，罚金收入进激励基金，用于奖励。
完善管理，搞活分配，搞活生产和经营，完善激励机制，提高生产、工作效率，提高资金使用效益，在公路养护企业、单位大有潜力可挖，大有作为。对于现行体制或体制改革后管养分开，实行公路养护商业化管理来讲，都是永恒的主题。
本文出于对公路管理体制改革的探讨，虽经思考多年，但鉴于管养体制改革是一系统工程，更没有实施商业化管理的实践。本文旨在为公路养护单位建立完善实施激励机制研究，先行破个题，然而，本文提出的见解肯定不全，甚至有所不当。意在与广大从事公路管理的同仁共同探讨、共同研究，实为抛砖引玉。
