| 内容提要: 本文在认真分析了我国公路特许经营内涵和基本模式的基础上，着重研究了目前公路特许经营制度在我国经营性收费公路中的应用模式，分析了各种应用模式的优劣和应用范畴。 |
［关键词］公路 特许经营 应用模式
近年来，随着我国公路尤其是高速公路里程的快速增长，社会各界对深化公路建设投融资体制改革提出了更加迫切的要求。特许经营制度作为一项收费公路经营管理制度的创新，在世界很多国家得到广泛的应用。在我国，推行特许经营制度有利于实现政府职能的转变，规范政府与公路经营企业之间的权利、义务和责任，有效引进民间资金进入公路基础设施建设领域，推动公路建设事业和国民经济快速、健康与有序发展。
一、公路特许经营的内涵和基本模式
公路特许经营属于政府特许经营的范畴，可将公路特许经营界定为“政府为实现公路社会效益的充分发挥，由相应的交通主管部门作为出让方；与投资人为实现自身经济效益设立的公路经营企业作为受让方，共同签订公路特许经营合同，来规范的在一定期限和范围内建设和经营公路基础设施及其服务设施，经营期限届满后，办理公路移交手续的交通行政许可行为”。
由此可见，公路建设属于政府投资行为而不是个体行为；是经政府委托、由国内外经济组织建设公路。国内外经济组织依法设立的公路经营企业来经营交通基础设施，是经政府特许，通过建造公路来取得经营收费公路及其服务设施的权利。
公路实行特许经营并不涉及公路所有权的变更，公路属于国有资产；但国家并不作为经营性收费公路的经营主体。公路经营权转让属于政府特许行为；但公路特许经营并非只是公路经营权转让。经政府承诺、允许国内外经济组织通过投资建设来获得一定期限内公路及其相关设施经营权的行为，属于政府特许行为而不是经营权转让行为。
公路特许经营模式基本上是在公路行业中由政府授权投资者，允许其建立特许经营公司，成为独立的经济法人，在一定时期内享有公路建设和运营管理的特权。经营期内，公司可通过收取车辆通行费和综合开发经营，回收投资并获取收益。经营期满后，将良好技术状态的公路无偿归还国家。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的投资者（受许人）之间的权利与义务。
二、特许经营制度在我国经营性收费公路中的重要应用模式
我国特许经营制度在具体实施过程中，由于受具体项目的投资规模、地理位置、沿线经济发展状况、风险大小、战略意义和在国家公路网中的重要性等因素的限制，根据各自项目的特点，采取了不同的特许经营模式。现有特许性质的公路经营企业，组建的方式主要有两种：一是新建项目，以经营性公路本身的资产和未来收益作抵押，通过项目融资来筹措资金，组建公路经营企业；二是已经建成的项目，政府通过经营权有偿转让，组建公路经营企业，进行合作或合资经营。重要的应用模式具体如下四种。
（一）国有控股的BOT模式
国有控股的BOT模式是指国家和地方政府采取招投标方式，授权国有控股公司在特许经营期内负责公路的建设和运营。国家对特许经营公司参股控制，国有资产的产权由国有控股公司来代表，公路归国家所有，特许经营公司拥有经营权，公司不再隶属于政府机构，是独立的法人实体，完全按照商业化经营。其运营主体主要是省级公路有限责任公司，目前除了辽宁、新疆、青海、宁夏、内蒙等少数省区以外，大多数省份均成立了省级公路有限责任公司，试图利用经营机制发展高速公路事业，这在一定程度上反映了我国高速公路发展的趋向。目前，我国实行收费经营制度的高速公路中，至少有50%的高速公路是由省级公路有限责任公司直接进行运营管理、或通过控股和参股间接运营管理的。
采用国有控股的BOT模式可以加强国家对公路建设的宏观调控能力，稳固国家对国道主干线和国防项目的控制地位；国家出资增加了项目公司各方对投资的信心和决心，更容易吸引民间资本，同时有效的规避BOT项目的风险；国有控股公司代表国家执行投资和资产运营管理职能，可以保证国有资产保值增值，避免公路国有资产流失；有利于改变现有经营性收费公路“一路一公司”的局面，形成大的企业集团，引导公路管理由粗放无序向规范、集约型转轨。
（二）经营性收费公路内资BOT模式
经营性收费公路内资BOT模式是指利用非中央和地方政府投资采用BOT模式建设运营公路项目，其中“内资”主要是包括国有企业、民营企业和个人的投资。主要是在各省的统一规划下采用内资BOT模式修建省内的公路干线，特别是通往地方的支线，以使得国家的干道更好的发挥作用。既可以由地方政府出一部分资金入股，由国有企业及民营企业或个人出一部分资金入股；也可以完全由运行效益好的国有企业和民营企业及个人共同投资，优势互补，风险分担。如福建刺桐大桥采用的是公司型合资结构，四家公司（名流实业股份有限公司、福建省交通投资有限公司、福建省公路开发总公司、泉州市路桥开发总公司）于1994年5月28日以60%、15%、15%、10%的比例出资注册成立具有独立的企业法人资格的泉州刺桐大桥投资开发有限公司。投资开发有限公司获得刺桐大桥为期30年（含建设期）的大桥建设经营特许权合同。
经营性收费公路采用内资BOT模式可以正确引导和充分利用国内资金投向公路基础设施建设，带动多个相关产业的发展，促进地方经济；有助于形成国内的大型企业集团，如前述的名流实业股份有限公司就是由泉州市十五家经济实力较强的民营企业联合组成的；此外内资BOT模式风险管理比外资BOT模式容易，便于签订公路特许经营合同。
（三）外资BOT模式
外资BOT模式是以外方投资为主组成的项目公司获得收费公路的经营权，也就是我们平时所指的一般意义上的B0T方式。主要优点在于项目所需建设资金主要由外商解决，无需政府投资，；有利于我国学习国外先进的设计、施工、生产技术和项目管理经验。由于我国目前尚处于BOT试点阶段，国家计委规定，一律以外商独资模式组建项目公司，但是随着我们对BOT方式的了解逐渐深入，应考虑采取合资BOT方式建设收费公路。
（四）转让收费公路经营权的TOT方式
采用TOT方式，转让我国收费公路的经营权主要是指转让公路收费权。《公路法》对公路收费权转让的定义为：由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，其收费权依法有偿转让给国内外经营组织经营的权利。通过有偿转让公路收费权的方式可以盘活公路资产存量，可以实现“以路养路、滚动发展”的良性循环；有利于迅速获得大量资金，缓解资金短缺的矛盾、减少政府的财政压力和债务压力；按现有的有关法规，以偿还债务为目标的非经营性收费的年限明显要短于经营性收费的特许年限，因此在非经营性收费公路实行经营权转让后，公路建设可以得到政策差价带来的额外资金收益；引资的成功率较高，是一种方便快捷的融资方式。如西临高速公路以3亿元将20年的经营权转让给香港越秀公司，西临高速经营权成功转让成为公路经营权转让的典范。
采用转让收费公路经营权的TOT方式，是实现“政企分开”，改变我国现行的收费公路“双轨制”，解决我国现有政府还贷收费公路的善后问题的方法之一。我们明确“收费权转让”不是投资行为，不涉及产权，有租赁性质，可以采用招投标等方式，将我国现有地方政府经营的收费还贷公路的经营权在一定特许经营期限内转让给收费公路公司，特许经营所得用于还贷和公益性公路建设。
[参考文献]
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[2] 于国安，杨建基。基础设施特许经营中特许权转让有关问题的研究[J].经济与管理，2003（6）。
[3] 谈国外收费高速公路的特许经营[J].中外公路。2002.（6）。
联系作者：
徐淑文：沈阳市新民公路管理处；邮编：110003；
梁 锋：辽宁省运输管理局；邮编：110003。
