| 内容提要: 本文分析了广西交通厅实施部门预算改革以来取得的成效及存在的问题，并就交通部门如何完善部门预算改革，适应财政体制改革提出一些建议和设想。 |
[关键词］部门预算改革 交通财务 思路对策
我国“十五”时期财政改革的重要目标就是建立公共财政框架，以推进依法理财、加强和规范财政支出管理。部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度等支出管理制度改革，是构筑公共财政体制框架基础。实施部门预算是财政支出改革的一项重大举措，也给我们的财务管理工作带来新的问题和新的挑战。从2000年起，遵照广西壮族自治区人民政府的决定，在自治区财政厅的具体指导下，自治区交通厅开始进行部门预算编制工作，逐步将所属全额、差额、自收自支单位的全部财务收支活动、资金使用纳入预算管理。从2004年7月1日起，财政部门在我厅进行本级财政预算拨款实行国库集中支付试点，现结合广西交通行业的实际情况，谈谈财政改革对交通行业财务管理工作的影响，并提出交通部门财务管理工作适应财政体制改革的一些思路和对策。
一、部门预算改革的主要成效
（一）部门预算改革加强了财务管理工作的事前监督职能
在部门预算改革中，各级财务人员作为部门预算的主要编制者，在参与部门预算编制过程中，利用熟悉财经法规和单位资金状况的优势，合理预计和测算本单位的收入，严格审核各项支出预算的合法性、合理性，财务管理工作的事前监督职能得到加强，使各单位的财务收支活动能够得到有效的控制，初步扭转了长期以来的财务管理工作事后算账的被动局面，预算资金使用得到有效监管，资金使用效果有所提高，财务管理工作上了一个新台阶。
（二）实行综合预算为管理者提供了较为完整的资金运行情况数据
实行部门预算，就是要求各单位按照综合预算原则统一编制、统一管理，统筹安排预算内、外资金和其他收支，将部门和单位组织的各项收入及各项支出全部纳入部门综合预算管理。这弥补了传统的计划管理模式下，同一单位资金分性质制定收支计划、分项执行，资金运行情况、财务数据、信息不完整的缺陷。有利于各单位的管理者全面掌握财务收支活动和完整的财务信息，为合理调配资金，防止资金被滥用、被挤占以及杜绝腐败行为的发生奠定了基础，同时也提高了资金的使用效率。
（三）部门预算改革增强了单位领导、职工量入为出、勤俭办事的自觉性。
实行部门预算改革后，单位的所有收入、支出进一步公开、透明，而且强调收支平衡，这就改变了过去随意支出的习惯，杜绝了领导拍脑袋办事的现象，同时也有效扭转了以往要钱报告满天飞或“会哭的孩子有奶吃”的局面，进一步增强了经费安排的合理性、公平性。其次，单位领导及内部各职能部门在参与预算的编制和审核过程中，也充分认识到部门预算重要性和严肃性，增加了单位财务收支安排的透明度，增强了单位领导量力而行、勤俭持家以及单位职工量入为出、勤俭办事的自觉性。
（四）实行部门预算促使各单位进一步加强了人员、资产管理。
部门预算与各单位能否履行好自己的职责有密切的联系，事关各单位的各项工作能否顺利进行，而部门预算编制工作又涉及到各单位人员编制、结构，资产质量状况、使用情况及分布状态等多方面因素，这就要求各单位必须摸清家底，加强单位人员、资产等基础管理工作，以确保编制的部门预算符合实际，做到“吃饭”、“生产”两不误。因此，实行部门预算改革可以促进各单位进一步加强和完善人员、资产管理工作，提高单位的各项工作水平。
（五）实行部门预算促进了单位提高财务管理水平
实行部门预算后，单位的各项收支活动均受预算控制，这就促使单位必须增强依法理财意识，通过制定和逐步完善内部监督和约束机制，加强资金核算和监管力度，保证部门预算的顺利执行，从而提高财务管理工作水平。
二、部门预算编制与执行中存在的问题
（一）部门预算编制方面存在的问题
总结这几年部门预算编制工作中存在的问题，既有国家宏观政策层面上的问题，也有编制单位方面的问题。
1.国家宏观政策层面存在的主要问题
第一．部门预算与计划管理难以统一。
由于我国社会主义市场经济体制是在高度集中的计划经济体制下转轨逐步形成的，在新旧两种体制的转轨过程中，存在许多难以协调的问题，给我们的部门预算编制、执行造成很大的影响。如我厅目前的公路养路费、公路客货附加费、水运规费等交通规费的使用，既要执行部门预算管理，又要实施自治区发改委下达的资金计划。自部门预算改革以来，上述资金的使用一直存在部门预算与计划不衔接的问题，常常出现同类资金，计划、预算各安排不同项目，或同一项目，计划、预算安排的资金数额各不相同，这使部门预算执行起来具有较大的难度。造成这一问题的原因主要有以下两个方面：一是现行体制下计划与预算两个独立的资金管理体系，分别由财政和发改委两个部门组织实施，目前这两个部门之间缺乏必要的沟通，关系尚未理顺。二是计划与预算编制的时间不同步，编制预算一般早于计划半年。由于两者在编制时掌握的信息量不一致，在后编制的计划往往会根据各种情况变化对预算安排中的部分项目进行调整。
第二．现行的生产管理方式、会计核算方法与预算管理不统一，造成公路养护等生产性资金预算缺乏实际指导作用。
由于交通行业大部分资金属生产性资金，与一般的行政事业单位预算有很大的差别，造成目前生产性资金编制预算难而执行预算更难的尴尬局面。如公路养路资金，在实际工作中，要根据财政部、交通部的养路费使用管理规定，养护工程费支出（生产性支出）必须达到总支出的80%以上，养路费事业费和养路费其他费（管理费用和劳动保险费等支出）最多只能达到总支出的20%.由于养路费收入有限，目前公路养护部门均实行企业化管理，内部实行承包责任制，养护生产人员工资采取按工作量计工资，属于养护工程费的一部分。而在往年公路养护部门预算中，养护工人工资一直按照档案工资列入人员经费。这造成编制出的养路费预算不符合养路工作实际情况，对实际工作缺乏指导作用。
第三．各项支出的核定缺乏统一标准。
由于目前各单位各项支出（人员经费、公用经费、对家庭和个人的补助支出、备选项目支出等）的核定没有统一的标准，各单位基本上沿袭计划管理体制下总额控制的粗放管理方式核定经费，这种总额核定的方法虽简单易行，但容易带来以下问题：
（1）粗放管理方式核定经费标准不一，形成单位之间苦乐不均；
（2）总额控制下，单位出于自身利益考虑，往往会最大限度安排基本支出（人员经费、公用经费、对家庭和个人的补助支出），从而造成行业生产发展资金安排不足。
2.预算编制单位存在的主要问题
第一．部门预算基础工作比较薄弱。
目前我厅及厅直属各预算单位对部门人员编制、实有人数、人员结构、资产状况等基本数据尚未建立起信息数据库动态管理制度，基础数据底数不清，预算编制和审核人员不能及时掌握部门基本数据动态，致使编制出的部门预算不够准确。
第二．部分单位对编制部门预算重视不足，内部分工不够协调。
编制部门预算工作缺乏协调合作精神，造成一些单位计划与财务部门在资金安排上各施其政，互不沟通，出现财务部门上报的预算建议数与计划部门上报厅计划处的计划安排草案相互矛盾的局面。
第三．财政改革的深入，尤其是国库集中支付制度的实行，部门预算的地位越来越重要，它将成为预算单位收支业务的依据。部门预算质量的高低，直接影响一个单位的正常运转。因此加强部门预算的审核，确保部门预算质量成为部门预算编制工作的一个重要环节。
由于部门预算包含一个部门（单位）的全部经济业务，信息量大，涉及面广，因而对预算的审核应当由人事、计划、财务、生产技术等多个职能机构全面参与，层层把关。但是，目前我厅和直属单位的部门预算的审核基本以财务审核为主，其他审核的力量还较为薄弱。部分单位还仅有财务审核。加大部门预算的审核力度已成为当务之急。
第四．部门预算编制单位整体利益与局部利益的关系难以协调。
由于部门预算涉及各单位收支活动，是各单位经济利益格局的调整，编制预算过程也就是与上级单位的“博弈”过程，各单位从局部利益出发，在编制部门预算时讨价还价的现象较为突出，给预算编制工作增加了很大的难度。
（二）执行方面的问题
1．预算管理意识仍有待进一步加强
部门预算管理实施4年来，各单位各部门的预算管理意识有了很大的提高，表现在预算编制过程中各个单位、部门领导的积极参与。但由于现行的体制问题（即计划与预算并行），有些单位仍存在重计划轻预算的现象，有的单位虽然编制了预算，却没有完全按预算执行或根本没有执行，使本来就有限的资金无法发挥其应有的作用。
2．对于预算的执行监督力度不够
部门预算的改革成功与否，预算编制是基础，关键在于预算的执行是否到位。由于预算编制工作涉及面广，时间跨度大，耗费大量的人力物力，加上机构改革后各单位人员减少，无法对预算的执行情况进行跟踪，监管力度削弱，出现“重编制，轻执行”的现象，同时交通部门不同的行业所采用的会计制度又各不相同，所使用的会计科目与预算科目也有区别，也为预算执行的监督带来诸多困难。目前预算执行情况只能从总体上去考核，无法更准确了解各单位对各项支出的实际需求。
三、完善部门预算改革的主要设想
（一）做好部门预算编制的宣传、协调、沟通工作，改变现行部门预算编制工作的被动局面。
1．加强宣传，转变观念，适应财政体制改革。
财务人员要将部门预算改革情况在本单位多进行宣传，多向单位领导汇报，使部门预算编制工作在本单位深入人心，得到单位领导的大力支持，得到各业务部门的全力配合，扭转部门预算编制工作只是财务部门工作的被动局面。改变领导决策的惯性思维和程序，提早进行年度计划安排工作，在部门预算编制之前，将下年度的交通行业工作重点确定下来，以便列入部门预算安排，确保重点项目列入预算安排。
2．加强单位内部机构的协调与合作，齐心协力，共同完成部门预算编制及预算执行工作。
各单位要加强内部业务部门之间的协作与配合，在部门预算编制工作中按照各自的职责和分工，分别编制、审核预算，形成全员参与预算的编制，各部门加强沟通、协调、联系，避免出现由于缺乏沟通而出现预算的不一致。
3．分别预算和计划的资金管理重点
预算管理的资金重点是对各项用于单位日常管理经费（含人员、公用经费等）进行细化管理，对于建设、养护等生产性质的资金在财政部门许可的范围内采用大类安排。
计划管理的资金重点是对建设、养护等生产性质的资金进行细化安排，日常管理经费类的项目不再列入计划，或是完全按照已批复的部门预算进行安排。
（二）改革养路费等生产性资金部门预算的编制方法
结合实际情况改革现行养路费预算编制方法：一方面，改变养护工人工资按档案工资在人员经费中反映的做法，在编制部门预算时，将养路工人工资作为养护工程支出的一部分，在专项支出中反映。另一方面，养护工程支出不再编制细项，而按照计划口径编制大类反映。其内容由日后发改委下达的养路费计划明确。
（三）建立和完善部门预算基础信息数据库
1．各单位人事机构要逐步建立和完善人员动态数据库。将各单位人员编制、实有人数、人员工资等数据进行动态化管理，为准确编制和审核部门人员经费奠定基础。
2.各单位要建立和完善部门资产信息动态数据库。将各单位现有的办公设备和资产（尤其是车辆）使用情况以及变动情况进行动态化管理，为合理安排公用经费、专项经费提供依据。
（四）细化对各单位经费的核定方法
1．组织有关专业人员根据各单位的具体情况确定各单位中应由厅负担经费的人员、资产数量，制定厅统一的经费定额标准。
2.明确厅部门预算编制成员单位的职责和分工，将部门预算编制、审核工作按照各自的职责进行分解，各司其职，共同把好预算编制和审核关。如对于与人员数量有关的经费，由人事部门、财务部门根据现有财力、单位人员编制、国家政策等多方因素综合核定，人事部门协助人员编制、工资等审核把关；对于公用经费由财务部门根据现有财力、经费定额、单位资产信息情况核定；对于专项经费由各相关业务（基建、计划、外资、综合等）部门根据现有财力和厅计划工作安排核定等等。
（五）全面建立部门预算的审核机制
一是根据部门预算编制依据的各项规定和费用定额，制定当年预算审核的各项审核标准。
二是成立由计划、财务、人事、生产技术等部门组成的预算审核小组，采取集中开会集体讨论的方式，由审核小组逐一对预算进行审核把关，以提高预算的质量。
（六）实行政府采购预算拨款控制制度
各单位在编制年度支出预算的同时应当按规定认真编报政府采购预算。政府采购资金按照预算进行拨款，对于应编制政府采购预算而未编制的支出项目，一律不予安排资金。
（七）完善当前资金的核算方法，加强预算执行的监管。
在会计制度允许范围内，适当调整、完善预算资金的核算方法，将会计核算明细科目和预算支出项目一一对应，使预算的执行情况能够在单位的账务上清晰反映出来，从而及时、有力地对预算执行情况进行监控。
（八）制定一套交通系统预算编制与执行的操作规范
由于交通部门业务复杂，具有明显的行业特点，给部门预算编制工作带来很多困难。虽然财政部门每年都下发相关的预算编制方法，但交通系统目前尚未有一套相对完整的、操作性强的预算编制方法和规范，在预算编制过程中，一些方法及项目的确定都来自以往的经验积累，如果发生人员工作变动，新接手的人员不可能在短时间内掌握这些技巧。因此，制定一套适合交通系统预算编制与执行的操作规范是非常必要的。这套预算编制方法和规范应包括的主要内容有：各单位、各部门在预算编制过程中的职责，部门预算编制时间的先后顺序，费用的测定方法、标准，备选项目如何按轻重缓急排序以及预算的追加、调整办法等等内容，从而使整个部门预算管理工作有条不紊，有章可循。
总之，部门预算改革工作是一项涉及面广、技术性强、时间跨度大的工作，不仅需要各级领导的大力支持，还需要我门不断总结部门预算编制与执行工作中的经验教训，完善部门预算的编制方法，做好预算资金运行的监管工作，提高财务管理水平，以保证交通事业在国库集中支付改革实施后能持续平稳地发展。
[作者简介] 古尚宣，男，1965年生，研究生，高级会计师，广西交通厅财务处副处长，本刊编委，曾在《交通财会》上发表《内河航运建设资金筹集若干问题及政策研究》、《广西农村公路建设资金筹措与使用监督有关问题的探讨》、《财政体制改革后公路事业单位财务管理若干问题研究》等多篇论文。所撰写的《构建新型公路资产管理体制确保我国公路可持续发展》一文获新世纪第二届中国交通运输业财务与会计学术研讨会二等奖。
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