清产核资是加强国有资产管理的一项基础工作。宁夏农牧厅系统作为自治区首批清产核资试点部门，通过清产核资工作，各单位清查出了大量的不良债权、不良投资和实物资产损失，符合政策规定的资产损失虽然进行了账务核销，但还有相当部分的资产损失由于证据不足、不符合清产核资有关政策规定，不能进行核销处理。对于这次清产核资工作中暴露出来的资产管理问题，以及资产损失形成的历史原因和存在问题，很值得我们认真分析研究。这对于加强行政事业单位国有资产管理，堵塞管理漏洞，健全资产管理制度，提高资产使用效益都有很重要的意义。结合清产核资中行政事业单位资产和财务管理存在的问题，笔者以此试探讨加强行政事业单位国有资产管理的有效途径和方法。
一、行政事业单位不良资产形成的主要原因
根据宁夏农牧厅系统清产核资汇总统计结果显示，在批准核销的资产损失中，坏账损失和固定资产损失占资产损失总额的20%，存货损失和对外投资损失占资产损失总额的10%.尽管造成资产损失的原因有多种因素，但主要有以下几个方面：一是单位内部控制制度不健全，资产管理各环节没有严格执行有关资产和财务管理制度；二是资源分配不合理，争项目、争投资，造成资产重复购置、资源浪费；三是用行政事业单位的资产对外投资，创办经济实体，投资亏损无法收回；四是对外举借债务来进行基本建设或购置交通工具、专用设备，因资金不到位，长期挂账；五是机构改革合并、分立、撤消等原因造成资产损失。各项资产损失的表现主要是：
（一）货币资金。行政事业单位的货币资金包括库存现金、银行存款、有价证券和其他存款等。货币资金形成损失的主要原因有：1.收入不入账，私设“小金库”。资产处置变现收入、房屋出租收入或其他收入不入账，转入单位“小金库” ，用于单位一些不规范支出，造成资金损失。2.虚列支出，套取现金。以会议费、修理费、劳务费等名义，开具假发票报销，套取现金用于其他支出。3.为获取高额利息收入，公款私存，利息收入挪做他用。4.违反规定多头开户，逃避监管，账实不符，形成资金损失。5.机构改革单位撤消、合并、分设等，资产交割不清，只注重资金划拨，忽视账务处理手续，账物分家，账实不符。6.出纳和会计工作不配合，各自为政，不对账，造成账账、账实不符。7.现金和银行存款明细账不使用订本式账簿，用分类账记载，账页散失，造成账账、账实不符。8.不认真执行“收支两条线”规定，收缴、罚缴不分离，隐匿、截留应上缴财政收入，变相使用、侵占资金。9.个别财会人员有用虚假票据报销的贪污腐败行为。
（二）应收款项。主要包括应收账款、其他应收款、预付账款。由于事业单位有全额、差额、自收自支等类型，应收款项形成原因复杂，占用资金较多，形成坏账比例较高。主要原因有：1.部分事业单位为了弥补事业经费不足，利用单位职能管理的便利条件搞创收，与一些经营单位进行业务往来，由于管理措施不到位，形成坏账。2.有的单位代职工垫付医药费、取暖费、报刊杂志订阅费等，职工借款不及时报账，不及时进行清理形成坏账。3.经营性事业单位应收职工的机耕费、承包费和经营业务往来等，由于职工生产生活困难，欠款单位逃债等原因形成坏账。4.由于国家政策原因，上世纪九十年代，党政机关大办经济实体造成经营亏损，长期挂账。5.合作开发进行项目建设，由于资金不到位，垫付资金难以追回等。由于这些往来款项单位往往没有制订追要措施，对欠款单位资信调查不够，责任人不明确，催收不利，处理不及时，有的连具体人、地址、单位都不清楚，难以收回；有的领导班子怕得罪人，对过去欠账无心催要，致使原来有关欠账的原始资料、合同、对账单据等资料散失，无法提供证据，难以追要；有的债务人被注销、吊销工商登记、破产、倒闭，有的虽然司法胜诉，但债务人没有偿还能力，形成坏账；有的职工和经办人已经调走、辞职，有的已经死亡，长期挂账不清理等。
（三）存货和固定资产。存货主要是行政事业单位购置办公用消耗材料等达不到固定资产标准的低值易耗品。存货核销的主要原因是长期积压报废、技术更新报废和盘亏。管理中存在的主要问题有：1.购置材料，手续不全，没有出入库单，流失严重。2.对于达不到固定资产标准的桌椅板凳、仪器设备、生活器具、计算器等小型用品和日常用品，没有建立低值易耗品备查账簿和使用登记簿。3.多数单位存货存在账账不符、账实不符现象，多年以来对已入库的材料，在领用时不办理出库手续，造成库存材料盘亏。4.有的单位大批量购入某种材料，但实际使用量较少，随着技术进步造成长期积压无人理睬，有的不知是何物，连包装都未拆封。
行政事业单位的固定资产有房屋建筑物、交通工具、专用设备、一般设备、图书和陈列品等。固定资产核销的主要原因有：一是因机构改革单位合并、分立、拆迁等形成资产损失；二是资产长期不清理、账实不符形成资产损失；三是固定资产长期积压，大量闲置形成资产损失；四是管理不善，丢失、失效、盗窃等形成资产损失。管理中存在的主要问题有：1.有固定资产清查制度但执行不力，平时清查走过场，对于清查出来的毁损、报废问题不及时处理或者不区分责任进行处理，使资产清查制度流于形式，致使问题越积越多。2.固定资产存在账实脱节，账账、账实不符，会计信息严重失真。有的财务部门不设固定资产明细分类账，使用部门不设台账，造成有账无物、有物无账，小型一般设备如照相机、摄像机、手机、笔记本电脑、自行车、家具、灶具等固定资产，单位重复购置长期被个人占有使用，这些违规违纪现象得不到及时发现、纠正和处理，造成是非不分、责任不明、管理混乱。3.财务管理和资产管理脱节，缺乏风险意识，造成资产潜在亏损。重购置、轻报废处置，有的账面有反映，实际已经报废；有的到了报废年限的固定资产，不办理报废手续，长期挂账，金额很大；有的专用设备由于人员操作使用不当，使用效率低，作用发挥不高，由于技术进步长期积压，只能报废；有的单位没有图书馆，图书资料不入账，大量散失。
（四）对外投资。对外投资损失核销的主要原因是：一是接受投资单位被注销工商登记以及破产、清算、重组等；二是国家政策调整，企业改制；三是被投资单位严重亏损，资不抵债。作为对外投资，管理中存在的主要问题有：1.盲目决策对外投资，对于被投资单位了解不够，对投资项目考察不细，没有进行可行性研究，投资合同中对投资方式、投资收益、投资风险等约定不严，没有相应部门的人员负责，相关的投资文件和资料没有备案存档，难以查找。2.对外投资后，不关注投资运行过程和被投资单位的经营状况，有的被投资单位已被吊销营业执照，投资单位还不知情甚至无法联系，形成投资损失。3.非转经未履行审批手续，不进行资产评估，投资决策的可行性研究不足，造成投资亏损，投资损失形成后不及时清理，不做账务处理，长期挂账。
（五）无形资产。无形资产是没有物质形态却能给占有单位带来较大经济利益的资产。行政事业单位没有无形资产的概念和保护意识，包括一些科研院所尽管有科研成果但在财务账面上得不到反映，许多技术开发转让、合作的成果与单位无关，因此无形资产的损失是潜在和巨大的。无形资产得不到保护的主要原因是领导认识不到位，财会人员不知如何进行会计确认、计量，科研人员利用公共资源创造的无形资产被转化为个人职务成果。
（六）有些特殊资产在单位财务账面上没有反映，也没有建立备查账簿进行登记。如树木、牲畜、土地、草原等，有的没有计价，有的只有数量没有价值，有的没有取得所有权证书。
二、构建新型行政事业单位国有资产管理体制
行政事业单位占有使用的国有资产是国家机关正常运转和维护社会公共利益的重要物质基础。资产管理的目标应该是资产的安全、完整和合理有效使用，确保保值，而不是用于营利。违背资产管理目标，必将导致国有资产的损失。结合新形势下事业单位管理改革的特点和国有资产管理的新任务，笔者认为应从以下几个方面着手改进行政事业单位国有资产管理。
（一）建立集中统一的行政事业单位国有资产管理体制。现阶段行政事业单位的资产是由各级政府财政部门对同级行政事业单位进行宏观管理或授权管理，由此造成管理体制不顺、职责不清、资产配置不合理、分配不公、使用效率不高等问题。应在同级政府部门成立资产集中管理机构，分级负责，落实管理责任，避免多头、分散管理，形成有效监管。实现管资产与管人、管事相结合，权利、义务和责任相统一。
（二）加强预算管理，强化预算约束，规范收支分配制度，从源头上预防和制止资产管理的违规行为。建立有效的资产预算管理机制，通过对行政事业单位资产存量分析，提出资产购置、配备、处置方案，纳入政府采购预算管理。单位所有收支都要纳入预算管理，未列入采购预算的不得采购，保证资产购置科学、配备合理、使用高效。
（三）健全运行管理制度，规范资产管理行为。根据新形势下资产管理的新要求，及时修订和完善资产管理规章制度，制定符合行政事业单位资产管理需要的规章制度和管理办法，建立健全资产采购、登记、保管、使用、核销、赔偿等各项制度，杜绝资产的损失浪费行为，把资产管理纳入法制化轨道，实现资产管理的规范化、法制化。建立资产使用登记制度和产权变更登记制度，提高资产管理的信息化水平。建立行政事业单位资产调剂市场，引入市场竞争机制，通过产权公开拍卖、转换等形式，实现资产的有序流转和保值增值。
（四）建立资产管理责任制，完善内控制度。强化非转经管理，发挥会计的监督职能作用，完善资产评估、可行性研究报告等手续。资产处置必须经单位集体研究、民主决策，并按管理权限上报审批或审核备案。加强对外投资的监管，跟踪资产运行过程，防止资产收益流失。根据资产的不同类别，规定相应部门或责任人，并与部门责任人和直接责任人签定资产保值协议，财会部门、资产管理部门与资产使用部门之间要加强信息沟通。建立有效的内部控制制度，健全各项原始记录及相关稽核制度，主要包括：1.货币资金的责任人是财务部门。资金的损失由财会人员个人原因造成的，如现金短缺原因不明、银行透支罚款、印章保管不善被盗用等，应由个人负责赔偿。2.存货和固定资产的责任人应是资产管理部门。一要建立资产使用登记制度、明确使用人。二要建立资产定期盘点制度，关心资产的存在状况，及时与财务部门对账处理资产盘盈或盘亏，做到账实相符、账账相符。3.对外投资和应收款项的责任人应是单位的业务部门，关键是要落实到每一个责任人。同时财务部门要配合做好投资监管和欠款催要工作。
（五）加强国有资产队伍建设，提高业务素质和工作责任心。单位要重视选拔、培养一批政治素质高、业务精通、作风扎实的资产管理工作队伍。资产管理工作者也要适应形势，解放思想，转变观念，创新资产管理方式，要充分认识到自己担负的重要职责，对单位资产的家底要清、情况要明，及时提出资产购置、配备、处置等合理意见，保证资产的合理有效使用。针对不同单位性质，在确保资产安全完整的同时，调整和优化资产的结构、布局，对公益性单位的资产要发挥好资产的使用价值，对经营服务单位的资产要提取折旧，开展有偿科技服务，提高资产价值和使用效率。
作者单位：宁夏回族自治区农牧厅 （责任编辑：广 大）
