中国三个政策性银行的改革方案初步设计都是由中央银行研究局的极少数人参与在周小川行长的亲自指挥下完成的。设计方案的知情人通常不超过五人，在严格保密的情况下起草、讨论、修改、定稿最后上报国务院。这种神秘兮兮的做法似乎颇令人费解。但可以肯定的是，它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处
最近几个月来，关心金融改革的人们一直在议论中国三个政策性银行的改革问题，大家关心的焦点是：（1）谁进行改革思路设计；（2）初步方案的大体内容有哪些；（3）这些方案什么时候出台；（4）新改革方案将对三大政策性银行自身发展及中国的金融体系建设产生哪些影响。在这里，我对上述四个问题作一个简略的介绍和分析：
与四大国有商业银行和全国股份制商业银行自身组织研究力量先出方案、城市商业银行和农村信用社由地方政府出方案的改革思路设计程序不同，中国三个政策性银行的改革方案初步设计都是由中央银行研究局的极少数人参与在周小川行长的亲自指挥下完成的。据我所知，到目前为止，其初步方案出炉顺序是中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行。按照所谓“一行一策”的方针，每一单设计方案的知情人通常不超过五人，在严格保密的情况下起草、讨论、修改、定稿最后上报国务院。这种神秘兮兮的做法似乎颇令人费解。但作为一个旁观者，我觉得这至少可以避免那种无休无止的争论和部际会签方面的麻烦从而提高改革决策效率。因为中国国有金融机构改革领导小组的办公室设在人民银行，人民银行又有其他“三会”（银监会、证监会、保监会）所无法比拟的高素质研究力量，在改革开放思路方面毫不保守。所以，由人民银行的少数几个人提出一些对中国金融改革能产生重大影响的大思路并且不与一些相关单位或人士讨论，我觉得也算做是可充分理解。
三个政策性银行尽管在功能定位、业务范围、产品服务、资产质量等方面存在这样那样的差异，并且，改革方案也将采取所谓的“一行一策”，但可以肯定的是，它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处，即：（1）矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解（按国家指令开展业务，亏损由国家兜底），将三个政策性银行统统定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构。这种职能定位意味着三个政策性银行特别是农发行和进出口银行的业务范围将大幅放宽。（2）补充资本金。三个政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题，因此，新方案一定要包括多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制方面的内容。从目前中国状况说，既然确定了“纯国有血统”不变，那么，资本金的补充渠道只能由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个方面构成。（3）不良资产处置的方式及期限。在三个政策性银行中，由于国家开发银行发放了大量的十年、二十年以上期限的贷款，因此，风险暴露还需要一个较长的时间过程。从现在看，其资产的不良率只有2％左右，其状况要优于许多国内一流的商业银行。但农发行和进出口银行却都面临着一个共同的问题，即：如何处置表内不良贷款。进出口银行不良贷款的规模估计不足百亿元人民币。而农发行由于体制、政策等原因所造成的不良贷款总额肯定要高得多。在不良资产的处置方式设计中有一个逻辑前提，即作为国务院直属的政策性银行由于指令性任务和安定团结目的而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应当认账并给予相应解决；而由于政策性银行本身经营管理不善造成的贷款损失则应当由今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。由国有粮食购销企业赖账所造成的农发行的巨额贷款损失还可采取和地方政府谈判用债转股的方式以粮食购销企业的房地产产权变换所有者的办法来解决，如此等等。一旦确定了不良资产的处置办法，就应该根据处理数额的难度确定计划完成期限，如二年、三年、五年，等等。（4）治理结构和内在运行机制改革。一旦以开发性银行对三个政策性银行进行定位，这三个银行的治理结构也应当模仿现代公司治理结构进行相应的调整。除了成立董事会、监事会或引入独立董事制度外，其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计，并对一些问题进行相应的思考，如董事长和行长是分设还是一人兼任、副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命、管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩、经营管理的问责制度如何设计，等等。（5）运行模式。既然开发性银行在功能上具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务这种双重特性。那么，开发性银行在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式。分别设立指令性账户和指导性账户也不失为一种解决办法。指令性账户用于记录反映完成国家的政策性任务目标的资金、财务状况，指导性账户则用来记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息。一旦设立了指令性和指导性两类账户，三个开发性银行的资金来源、运用、风险管理、监管主体等各个方面都会发生新的变化。从逻辑上说，两个账户之间必定要设立隔离机制，这种机制也会对三个开发性银行的组织管理体制、实际业务流程、经营管理力量配备、形成差别约束机制和激励机制等带来一系列的影响。
以上，我们只是在媒体相关报道的基础上进行的一些推断分析。据说，三个政策性银行的所谓“一行一策”的个性化改革方案均已由人民银行报到了国务院，国务院怎样批准这些设计方案，在批准之前，还需不需要经过某种意见咨询程序以及具体的改革方案出台时间表，等等；所有这些问题，本人都不好妄加推断。值得注意的只是一点，即中央对三个政策性银行改革的良苦用心应当为经济学界所理解。
2001年前后，理论界也出现了一些对三个政策性银行存在必要性的质疑性议论，我本人在1999年时就提出过这类意见。现在看来，三个政策性银行的存在也有相当的积极意义，只不过对其要调整定位、拓展功能、改善治理、重建机制。
中国是个经济转型国家，让市场机制最充分地发挥作用是总体改革的既定目标。在转型过程中，我们碰到了许多行政干预仍嫌过多、市场机制受到压抑的事例，但另一方面，我们也从投资、生产、贸易等方方面面看到了市场失灵的可怕后果。这类现象，在金融体系中已屡见不鲜。例如，在对“三农”、对县域经济、对中小企业的金融支持方面，我国的营利性金融机构普遍存在服务不到位、甚至机构或业务的退出行为。再比如，对事关结构调整和国家竞争力提升的某些高风险性投资产业和领域，中国的各个商业银行均表现为行为闪避和态度冷漠。显然，这也是一种市场失灵，它要求国家的干预和介入，而将三个政策性银行彻底转化为开发性银行，既让它们落实国家的各项政策目标，又基于市场规律拓宽服务领域减少机构和人员的功能性浪费，就是一种相当现实的优化选择。三个政策性银行的改革将弥补中国银行业组织体系结构和功能上的缺陷，因此，可视做金融改革的重大进步。
作者系中国社科院金融研究中心教授
