担保业已经到了一个生死存亡的关头。三位忧心忡忡的业内资深专家从改革行业监管的角度，提出了拯救担保业的一揽子政策建议
令人焦虑的行业现状
一、监管机构有待明确
在当前的政府架构下，涉及到信用担保公司准入、定位、管理、监管的部门包括中国人民银行、银监会、财政部、发改委等多个部门。每个部门都在其主管的领域颁发了一些内部规章，大都以行业扶持为主，涉及担保机构监管的主要是财政部和国家发改委（包括原国家经贸委），但在相关的领域还有不少值得进一步探讨的问题。
二、未能区分政策性担保机构与商业性担保机构
政策性担保和商业性担保的产生机理、服务对象、经营目标和资金来源各有不同，决定了两者运作模式、支撑体系等各有侧重，应该有不同的监管规则。
政策性担保的服务对象是存在融资困难的中小企业等政策性扶持群体。而商业性担保机构由于要维持生存发展，服务对象必然是有一定信用基础和偿还能力的企业。
政策性担保的目的是弥补市场缺陷，贯彻政府意图，提高社会总效益，政府必然成为政策性担保机构的主要出资人；商业性担保机构出资人主要是直接或间接的金融资本所有者。
目前担保业的监管规则没有区分政策性担保机构和商业性担保机构，很大程度上是因为中国担保行业的投资结构是“政府为主，民间为辅”，担保机构大都以财政资金为后盾、以贯彻政府政策为运作目标，中小企业贷款担保是目前主要的市场需求。但随着市场经济的发展，商业性担保业务将面临巨大的发展机遇，监管者也需要随之调整思路。
三、未能区分不同类型的担保业务
要把担保业务作为一个行业来管理，需要大量监管框架的细化和设计的工作，业务品种、管理方式、责任、风险都要根据不同领域的风险收益状况进行细分。严格来说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能用一刀切的方式来监管。
四、未能体现分类指导、扶优限劣的原则
目前的监管框架更多强调行政管理和审批，风险控制手段为单一的准备金提取要求，没有体现以风险为导向、分类指导、扶优限劣的原则。现代监管强调的都是以风险为本的监管。所谓风险为本的监管是指所有的监管活动均以风险及其监控为出发点，先确定和衡量金融机构在经营中所面对的各种风险的水平和发展方向，进而确保金融机构对所承担的风险已经采取了足够的管理和处置措施。对担保业监管的制度设计也应遵循以风险监管为本的思路。
担保业监管的国际借鉴
在国外，政策性担保机构和商业性担保机构实行差别化定位，政策性担保机构一般从事高风险贷款的担保，商业性担保机构主要承担合同履约的担保，等等。欧洲国家实行信用担保的机构很多，综合起来主要特点在于：
一、政策性担保和商业性担保泾渭分明
欧洲某些担保机构既承做政府支持的政策性担保项目，也有公司自营的商业性担保项目。政府项目决策权在政府，由公司代表政府做业务，赔付由政府承担，或者政府定期给公司注入资金补偿公司损失，一般不需要再保险。公司自营项目风险由公司自行承担，并通常由私有的再保险公司分散风险。两种担保业务泾渭分明，公司设立两个账户，互不干扰。
二、贷款担保业务少，担保与保险划分不明显
欧洲国家担保和保险区分不明显，他们认为担保是保险的一种，两者没有明显性质区分，只是操作形式有所不同。一般意义下，担保是对特定用户给予的信用，因此，领域较窄，承担的责任较大，风险度高。保险险种多，市场领域宽，风险不大。欧洲担保或保险的主要业务主要有以下几种：一是一般信用担保，包括出口信贷担保、进口信贷担保、招标担保、维护服务担保、执照担保、关税担保。二是履约担保，包括建筑合同担保、供货合同担保、付款合同担保、银行间的偿债担保、贷款担保（业务量很少）。三是雇员忠诚担保，包括对公司员工、个别员工、关键位置人物、关键人物发生严重违规违纪或者偷窃公司财务给公司造成损失的行为，由担保人负责赔偿。
三、具有规避风险的再保险制度
欧洲大多数国家的保险市场已经或者正在趋于完善。从组织体系看，担保或者保险机构与再保险机构、银行有着密不可分的关系。每一个担保或者保险公司都购买一个或一个以上再保险公司的保险，再保险公司与保险机构往往互为股东，互相关联、关系密切。从操作方式看，担保的风险规模决定于购买再保险的能力。购买的再保险越高，自己承担的风险范围越小，反之，保险机构自己就要承担高额保险。
四、国外商业性担保机构没有行政主管部门
靠行业协会发挥指导作用。如美国的保险业协会中有一个担保分会，每年定期公布有多少担保公司经营哪种担保业务、平均收费标准是多少，在此基础上结合行业发展周期提供定期的行业风险指引，预测未来1～2年的行业趋势预测、担保费定价趋势，等等。
对策和建议
对政策性担保机构以应合规监管为主：政策性担保监管重点是有关中小企业信用担保法律法规的执行情况、信用担保机构的准入资格、社会责任、运作规范、如何合理有效地使用财政资金、建立财政资金补偿机制，强调的是合规；政策性担保如果出现了风险、形成了损失，属于政策性风险，对其监管主要是合规监管，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。
对商业性担保机构采取市场监管＋行业自律：商业性担保机构通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，在开展贷款担保业务的同时从事工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务，中小企业信用担保业务只是业务之一。对商业性担保公司的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。对商业担保的监管主要是风险导向的监管，即监管的重点是看担保机构是否做到了审慎经营、有无有效的风险管理和内控机制。
区分担保行业不同的业务类别及其风险，重在风险监管：随着市场经济的发展，担保市场越来越呈现细分趋势，担保机构之间的业务有很大区别，很难用统一的规则来针对所有类别的业务；而不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控制手段和信息披露制度：比如金融增级担保，证券监管机构表示，今后从事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增级作用，也无法覆盖其中的风险；工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机制，所以，资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程担保。严格来说，笼统地谈中小企业信用担保的风险是没有意义的，要先明确风险的分类和定义，再来谈怎么控制。
担保行业风险监管的核心和监管步骤：以风险为本的监管重点明确，以风险及其管理为出发点，监管重点是担保机构对各类风险的内部控制和管理，注重重大事故的预先防范：
强调担保机构面临的各类风险，重点在鉴别和衡量担保机构运营时所面临的各种风险的程度；
强调要评估担保机构的风险管理与内部控制制度。确保担保机构对其所承担的风险采取了足够的管控措施；
实行差别监管，充分考虑被监管机构的风险状况、规模大小和业务复杂性制订监管和检查计划，针对不同认可机构存在的风险状况，灵活地做出监管反应，有利于合理地分配和利用监管资源，提高效率；
将风险评估状况列入评级体系，实现风险为本监管与评级制度的融合。
建言：分类监管框架
国际上通常把担保产品按风险程度排序，分别称为“红色品种”、“橙色品种”、“绿色品种”。“红色品种”风险最大，“绿色品种” 风险最小，整个风险程度形成了一个风险从高到低的连续光谱。实际上这只是一种资产的风险分类而已，完全可以有不同的划分方法。
鉴于中国担保行业多头监管的现状和担保产品的风险特点，按不同业务品种和风险特征由不同机构实施分类监管可能更容易覆盖更多的部委机构：
以上框架需要相对明确地区分行业监管层次和职责，以避免因监管模糊而导致监管重复、监管真空情况的出现。面对担保机构出现的违规行为，在某一业务领域发生的问题就有其相对的监管机构或监管层次负责。如果是单个业务领域发生的违规，则由直接负监管责任的部门进行处理；如果是担保机构整体性的运作出现违规，则需要更高层次的监管部门协调制度来负责。
我国担保业已经形成“多头监管”的局面，可以在此基础上发展成为分类监管的制度，但分类监管不等于“铁路警察、各管一段”，随着担保品种的不断推出，其所需的监管能力必然超出单个监管机构的能力范围，各监管部门在明确本部门职责的基础上需要建立联合协调的机制，通过签署谅解备忘录和举行定期联席会议加强各监管部门的沟通，在会议上讨论各自在监管过程中遇到的问题和希望其他部门协同解决的问题，可以加强各监管部门相互之间的联系和协作，有利于强化总体监管效果。
不同监管领域之间的协调是最重要的，但在中国的特定国情下沟通的难度很大。主要难点在于：
根据我国政府部门运作的经验，官员们更习惯垂直沟通的方式，对于跨部门的协调和沟通则缺乏积极性和主动性；现有法律并未对各监管机构协同监管、从组织体系上形成合力创造条件。
由于金融创新总是走在监管前面，各监管部门经常会碰到一些难以界定监管责任和职能的金融活动。因此，必然会出现监管的交叉点和空白点。在交叉点难免会出现权力之争，在空白点又难免会出现监管真空。
事先约定的协调机制有助于应对突发事件和处理危机，也有助于避免监管的重复和真空，避免政策上的矛盾和反复。因此，在目前的分立监管体制下，最为重要的任务之一，应当是建立明确的协调机制，有效实施联合监管；同时在中央层面上形成伞形的监管状态，从而提高对担保行业的宏观整体把握，弥补整体性监管的缺失。这实际上已经是国际发展的趋势，同时也是现实的金融市场发展的要求。
本文作者巴曙松系国务院发展研究中心金融研究所副所长；马天骄系天华通宝投资顾问公司副总裁；尹竹青单位系中央财经大学金融学院
