一、我国政府财政支出绩效评价的现状
绩效评价在我国还是一件新鲜事物，特别是对公共部门来说更是如此。但是随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视，我国财政部门在公共财政教育支出领域进行了一定程度的实践探索，取得一定的成效，同时暴露出诸多不足，主要问题体现在以下两个方面：
1.评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。在实际的绩效评价工作中，重点集中于财政部门的支出分配情况，这是我国财政支出管理长期形成的传统。从这一点来说，现行的评价还不是真正意义上的绩效评价。例如，现行评价关注于财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性，而对支出后的经济性、效率性及效能性评价还没有开始实施或仅仅开始探索。如果公共财政支出绩效观念仅仅局限于预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况，长此以往，必将误导公共财政资源的真正使用目的，从而造就只重手段而忽视目的的“文化”以及一种忽视公众的、神化了的官僚思维，最终损害社会真正效率。
2.评价指标的设计缺乏科学性与系统性。从现行的公共财政支出绩效评价的实践来看，一般是财政部门根据通用的财务规则对自己设立指标，反观自己支出的合理性和有效性。例如，对于公共财政教育支出绩效评价领域，采用的指标主要有公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构、教育行政事业性收费总量和结构等量化指标。这些指标虽然具体、可操作性强，然而单纯追求定量化，过于简单，不但不足以客观全面地反映现实绩效，特别是对公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效反映不明显而且以偏概全，很可能误导整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展。
二、财政支出绩效评价应遵循的基本原则
财政支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价。财政支出绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出，而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出，支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量的无法用货币衡量的政治效益和社会效益，财政支出追求的最终目标是社会福利最大化。这表明，财政支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂。开展财政支出绩效评价应遵循以下原则：
1.全面性与特殊性相结合原则。财政支出类别多，内容繁琐，涉及经济建设、社会发展、国防安全、外交事务、行政司法、科教文卫等众多领域。支出对象的广泛性、差异性决定了其绩效的表现具有多样性特征，如经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等。要对财政支出进行客观、公正的评价，就必须对上述因素进行全面衡量，从多种效益的相互结合中得出达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。同时，由于不同类别的支出具有特定的功能，所追求的效益也有所侧重，因此，评价时，在全面衡量各种效益的基础上，也要充分考虑不同类别支出所产生的效益的特殊性。
2.统一性和差别性相结合原则。从西方国家的实践经验看，对财政支出绩效的评价可以采取多种方法，常用的有前后对比法、有无对比法、逻辑框架法、成功度法等。但无论何种方法，都有严格的标准、指标、程序和分析框架。结合我国的实际情况，建立财政支出绩效评价体系必须设计一套统一的原则、制度、标准和程序，以此作为开展评价工作的基本规范，否则，评价结果的准确性将失去衡量的依据，评价的程序和质量也会失去控制。但考虑到财政支出绩效表现形式的多样性，对不同类别财政支出的评价，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行。
3.定量和定性相结合原则。定量计算是通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定财政支出的效益状况；定性分析是评价者运用其自身的知识，参照有关标准，对评价对象作出的主观评判。在实际评价过程中，支出执行的结果有的可以直接用定量化的指标和标准来计算衡量，如经济效益状况；有的则不能用定量指标、标准来计算衡量，如公众的满意度。单纯使用定量或定性的方法进行支出绩效评价，势必会影响评价结果的客观公正性，如一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的支出由于投资数额大，时间和运行周期长，绩效的发挥具有明显的滞后性；有的支出项目直接经济效益不明显，但外溢效益显著，如果仅用定量指标和标准来衡量，显然不能反映支出绩效的真实情况。所以，在进行评价时，定量计算和定性分析的有机结合非常重要。
三、建立我国财政支出绩效评价体系的途径
1.重视财政支出绩效评价的分析和研究。长期以来，我国财政经济理论研究不注重对支出决策过程、支出使用效果、成本和收益比等问题的分析，导致财政支出浪费严重，支出效益低下。而随着社会主义市场经济体制的逐步确立，财政支出决策的民主化和科学化及财政支出效率的提高已提上日程，我们应重视财政支出绩效评价的研究与分析。财政支出理论要注重研究消费者的偏好，将消费者理论应用到公共品理论分析中，研究消费者对公共品的需求，探讨国家应如何根据消费者偏好进行投资决策，以避免决策者的主观随意性，并借助控制支出的科学方法制定支出决策，以便有效配置资源。
2.按照财政支出绩效评价的要求，对财政支出进行科学分类。结合我国财政支出管理工作的特点与实际，科学合理地对财政支出进行分类是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。由于财政支出内容十分繁杂、涉及的范围相广泛，按照不同的分类标准，财政支出可以有许多种分类方法。但考虑到这项工作刚刚起步，建议按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、补会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类，根据评价工作的具体情况可以再进一步细分若干小类，以便开展评价工作。这样既与财政日常管理的习惯相适应，又便于基础数据的收集。
3.建立科学的财政支出绩效评价指标体系。设置财政支出绩效评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这套指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型，并根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
4.建立财政支出绩效评价标准。即以一定量的有效样本为基础，测算出标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准根据标准的取值基础不同，又可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型；按照时效性可以分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准；按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。一般来讲，评价财政支出的经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同，为此财政支出社会效益指标的量化标准就成为一个关键环节。由于不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和达到的目的不同，要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，而财政支出绩效评价的标准则要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。
作者单位：山东省蓬莱市地方铁路办公室
（责任编辑：禾 言）
