国有企业为什么屡屡出现内部失控、国有资产流失、会计信息失真，原因很多，但究其根本还是“内部人控制”现象严重，直接造成了所有者权力缺位和经营者权力越位，使得监督机制失灵，所有者与经营者目标严重偏离。由所有者委派财务总监，能较好地解决这一问题。江苏农垦集团有限公司是国有大型现代农业企业，拥有众多的子公司，为确保国有资产保值增值，较早地采用了由集团公司委派财务总监方式，以加强对子公司的财务监管，收到了较好的效果。2004年4月集团公司决定实行新的监管办法，在全垦区公开招聘五名农场财务总监，由集团公司董事会直接委派，监管18个农场，每人负责3～4个农场。本人有幸成为其中一员，经过一年多的工作，体会颇多。
一、江苏农垦财务监管坚持了正确的改革方向
江苏农垦历经50多年的发展，改革不断深入，经济效益显著提高，国有资产不断增值，实现了富民强垦的目标。为更好地为经济建设服务，农垦已逐步形成了独特、较为科学完善的会计核算方法和财务管理体制。为加快农垦现代企业制度的建立，加强对国有农场的财务监督，维护国有资产的安全与完整，江苏农垦从1998年首次实行对所属子公司委派财务总监，加强对国有资产的监管。2004年集团公司在总结前几年经验的基础上，对财务监管方式实行改革，改过去管理型为直接监督型，由集团公司董事会直接委派，与农场没有直接经济关系，一般不干预农场的日常决策和经营管理活动，负责对农场整体财务事项进行事前、事中、事后的专业专职监督。改革后，财务总监更具独立的权威性，地位更加提高，职责更加明晰，责任更加重大，权力更加到位，较好地解决了“内部人控制”问题。
（一）突出了事前、事中控制
首先，加强了对企业的财务预警分析。一是选择有关农场经济运行状况的敏感性指标，根据日常收集整理的财务资料，进行科学分析，超前提出合理化财务建议。二是通过列席农场办公会议机会，主动参与对重大经营项目、重大投资项目的可行性分析，提出自己的建议，达到项目营运顺畅、风险较低、收益最大。其次，主动介入企业治理，限制经营者行为。对一些重大行为要严格按规定执行，事前手续是否完备，过程是否公开、公平、公正。具体包括国有股权的出售与转让、大额资产的处置、不良资产的核销、对外提供担保、借款或抵押、大额现金流出等。
（二）建立了有效联签制度
集团公司出台的财务总监管理办法规定了若干条重大事项必须由财务总监与派驻农场负责人联签，并报集团公司批准后方可执行。如无特殊情况，未经财务总监联签而农场擅自决定的，集团公司将追究派驻单位负责人的责任。
（三）实行定期和专项报告制度
财务总监到农场工作后，与集团公司随时保持联系，防止出现信息不对称的问题，确保财务信息上下畅通。每月都要以书面报告形式，在规定时间内上报，内容包括上月工作计划完成情况及本月工作计划安排，对派驻农场的财务状况、预算执行、现金流量情况提出评价意见。年度报告内容更多些。对一些重大财务事项或在日常检查中发现的重大财务问题，以专项报告的形式，及时书面上报。
（四）建立双向考评制度
集团公司根据相关处室和农场领导及场审计财务人员的意见，结合社会中介审计、集团公司内部审计报告所反映的突出问题，对财务总监年度工作情况进行全方位考核，合理确定报酬。同样，财务总监可参与对农场领导的年度考核，体现了相互监督关系，通过相互监督提高监督效率。
二、江苏农垦财务监管的实践
江苏农垦国有农场近几年改革力度较大，场办二、三产企业已完成了产权制度的改革，农业资源（土地、林地、水面）采取了租赁经营，实行了“两级管理、一级核算”，农场全面实行预算管理。财务监管工作紧紧围绕农场的改革和发展进行，体现了工作目标的一致性。
（一）财务监管方式的探索
新的财务监管方式实行后，由于没有现成的办法可循，只能不断摸索。财务总监边工作、边调研、边总结，形成一套较好的工作方式。一是工作要有计划性。每个月根据集团公司的要求，结合农场近期情况，制定较为科学的工作计划。月内围绕计划，合理分配工作时间，使财务监管避免盲目性。二是工作要有主动性。突出一个“勤”字，及时发现问题，增强事前监督功能。三是充分利用现代管理手段，将实地监管与网络监管有机结合起来。随时与农场保持联系，包括财务信息的传输、财务资料的收集与整理、每天现金流反馈、专项调研等等。做到在一地能知三地，消除因时间、空间跨度带来的不利影响。四是明确工作重心，抓关键。确立以预算管理和资金管理为工作重点。五是加强学习，特别是与企业相关的生产经营管理知识，深入实际，熟悉农场的生产经营环节，懂管理才能懂监督。六是正确处理好监管与服务的关系，将监督寓于服务之中，在服务中实施监督。
（二）财务监管的内容
农场涉及财务事项很多，集团公司要求监管的内容也比较全面，涵盖各个方面，诸如：财务处理程序的完整性与正确性；业务处理程序的科学性与正确性；资产的安全性及有效性；债务的真实性、合法性；财务信息资料的真实、客观、完整性等。如何才能监管到位，并能达到事半功倍的效果，笔者认为应以下列几项内容作为监管重点。
1.农场的财务内控制度执行情况。财务内控制度涉及面很广，其核心就是“提、审、决”制度。近几年，各农场内控制度执行水平参差不齐，有的农场执行较好，有的农场有但没执行，有的农场干脆没有，领导职责不清，责任不明，易导致决策失误，国有资产流失。所以，财务总监首要职能是协助和督促农场尽快建立和完善内控制度，并在日常工作中检查单位内控制度执行情况。对执行过程中存在的问题，及时向农场反馈，并提出整改建议。月末对农场执行情况作出合理评价。
2.农场预算管理执行情况。农场从2004年开始实行财务预算管理，内容包括损益预算、现金流量预算、资本性支出预算。农场财务预算执行好坏，事关集团公司总体工作目标的实现。因此，财务监管要从三方面做好工作。一是了解农场的所有财务预算方案，最好能参与对农场年度财务预算和半年度调整预算的可行性认证和审核。二是每月对农场总体预算完成情况进行评价，对照预算计划进度，发现问题、分析问题，督促农场采取措施，加强预算控制，杜绝一切超预算支出发生。三是为农场设计一套完整的预算分解考核表，督促农场将可控指标分解到相关部门直至人员，形成全员预算。平时检查预算台账登记执行情况，重点是预算是否按规定考核兑现。
3.农场现金流情况。现金流是企业的生命线，要认真分析现金收入来源、支出去向，坚持“量入为出”原则，严禁突破预算，如确需超支，主要看突破预算支出是否有相应的收入增量。监督农场有无擅自对外提供借款、担保或资产抵押，有无违反规定对外投资，有无违反规定对外对内集资，有无对外大额资金支付流向不明，有无违反财务制度规定，故意隐瞒财务收支，私设“小金库”，有无违反规定委托理财行为等现象。对符合规定的场办企业借款，严格审核借款企业条件，规范借款手续，借款后实行严格监管，督促资金及时回笼，确保资金安全。
4.农场财务信息化管理情况。农场财务信息化内容包括会计电算化、资产管理网络化、资源管理软件化。这样不仅简化会计核算工作，而且排除人为影响，夯实财务工作基础，为提高财务监管的效率提供了可能。目前，农场已实现了会计电算化，但资产管理网络化和资源管理软件化尚未完全实现，这将成为今后财务工作和财务监管的努力方向。
三、江苏农垦财务监管模式的再思考
新的财务监管模式实施后，一年多来，没有一个农场出现明显的违反财务制度规定，导致国有资产流失的问题。农场经济运行质量较高，效益显著，财务状况良好。充分肯定了新的财务监管方式是可行的。但是，运行中仍存在一些问题，值得探讨。
（一）财务总监的权利没有完全到位
财务总监与农场负责人均由集团公司董事会聘用，但因权责不对等，往往导致财务总监有责无权，地位弱化。比如：应与财务总监联签的事项，不联签就办了，违反财务规定的支出虽经制止但还是发生了，应列席的重要会议不让参加等，虽然事后财务总监向集团公司作了汇报，但已失去事前监督的功能，效果不好。因此，可否在文件中明确财务总监一些实质性权利和单位负责人违反规定应承担的责任。
（二）财务总监的工作环境尚需进一步改善
由于财务总监在农场独立开展工作，而且一人负责多个农场，要想监管到位，离不开农场财务审计人员配合。但对农场的财务、审计负责人的任免、奖惩却无权参与。同样，离不开集团公司各部门的有力支持，但仍有未经财务总监签署意见的材料上报情况。
（三）财务总监的职能有待进一步明确
财务总监虽然是以独立身份进入企业的，但其职责履行是与企业内部经营活动及决策行为紧密联系在一起的。其主要职能是财务监督，但是监督总是寓于管理之中，因而财务总监也必然具有一定的管理职能。规定财务总监不参与农场的生产经营活动，易缺乏事前监督，对一些重要的生产经营项目、重大投资项目、大额资金支出可否明确应有财务总监参与。
实践证明，对国有企业委派财务总监是加强对国有企业财务监管的较好办法。为国有资产保值增值奠定了良好的基础，保证了国有企业健康、稳定、快速发展。江苏农垦已对国有企业财务监管方式进行了大量有益的探索，并不断完善与创新，相信一定会走出一条较为成功的国有企业财务监管之路。
作者单位：江苏农垦集团有限公司
（责任编辑：广 大）
