将社会组织分为企业单位、事业单位和行政（政府或国家）机关三个类别进行管理，是我国特有的做法。在改革开放之前，事业单位是与企业单位相对应的概念，指受国家机关领导、不实行经济核算、所需经费由国库支付的单位。时至今日，事业单位在概念上已发生了或多或少的变化：一是从经费管理的需要出发，事业单位被进一步分成全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位，也就说其所需经费不是或不完全是由国库支付；二是如果将“经济核算”理解为追求利润，或者追求收入大于支出的效果，有些事业单已经“变质”。为了论述方便，我们将事业单位界定为受国家机关领导、在国有资产基础上经营、不以盈利为目的的全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位，即所谓国有事业单位。
从经营的内容和性质看，国有事业单位属于服务行业，提供公益性服务，最典型的就是学校和医院。但是，最近几年学校和医院被乱收费问题弄得灰头土脸，几乎成了过街老鼠，人人喊打。2006年3月11日3点我在百度网页下分别输入“教育乱收费”和“医院乱收费”搜索，结果分别是91.3万篇和41800篇，而且基本上是负面报道。继2006年2月19日国家发改委曝光8所学校乱收费2270万元之后，教育部领导在2月28日披露，过去3年中，全国共清退教育乱收费资金13.2亿多元、查处乱收费案件1.9万件、处分5931人、撤职794名校长。这些数据把人们搞糊涂了：不知道是赞扬监管部门查处力度大，还是谴责学校及其管理者违法违纪之猖獗。医院乱收费没有完整的统计数据，但是，有一件事，即2005年11月中央电视台曝光的哈尔滨医科大学第二附属医院“天价医疗费”事件，已经震惊全国，中纪委、卫生部、监察部、公安部都先后组成调查组赴哈尔滨事发医院调查。
当然，除了乱收费之外，学校和医院在服务质量、资源使用效率、人事管理、财务管理、干部制度等方面也存在着问题，性质也并非不严重，暂且存而不论。这里特别关注的是学校和医院为什么乱收费？如何遏制“乱收费”肆意蔓延的势头，做到防患于未然？
新浪网站正在对学校乱收费的原因进行网上问卷调查。2006年3月11日3点的结果是：认为（政府）部门监管不力、查处不严的占38.82%，是主要原因；认为学校巧立名目、违规收费的占29.15%；认为学校没钱、办学经费不足的占24.84%；其他占7.19%（参见http://news.sina.com.cn/c/2006-03-08/17509299034.shtml）。我们认为，撇开“其他”不论，另外三个原因都不是根本性的。首先从第一个原因看，“监管”和“查处”充其量是针对结果而言，问题在于在乱收费发生之前我们为什么不能有效地制止？况且，上述教育部领导提供的数据以及可查阅的文件表明，各级教育主管部门不仅“管”和“查”并重，而且三令五申提示和督导（迄今国家有关禁止乱收费的文件有300多份）。再从第二个原因看，学校“违规”不是原因，学校如此胆大妄为、明知“违规”还要“违规”的原因，才是真正的原因。最后从第三个原因看，“学校没钱、经费不足”根本就不是收费的理由！一所学校没钱花，就敲学生竹杠收钱，什么学校？与拦路抢劫之徒有何区别？！
我们以为，“乱收费”的根本原因有两个：第一，人们对“乱收费”的法律性质认识不清，并且相关立法滞后、相关司法乏力。本来，道理很简单：无论哪类事业单位，其全部收入都应纳入政府预算，而纳入政府预算的收入必须有法律依据，或者通过立法机构的审批。否则，就是违法，就应该承担法律责任。从被收费人——患者或其亲属、学生家长——的角度看，学校或医院从患者或其亲属和学生家长那里乱收的费用来自其依法取得的收入，只有依据法律，才能从中取得部分或全部。否则，也是违法，也应承担法律责任。国家发布300多份文件，不仅大多就事论事，而且基本上将乱收费界定在“违规违纪”而不是“违法”的范畴。我们呼吁媒体要宣传这样的观点，即学校和医院作为国有事业单位，其收入是国家财政收入的一部分，只能依法筹集；个人依法取得和占有的财产不可非法侵犯。同时，我国立法机关应尽快补充相关法律，加大司法力度，对那些乱收费者，行政处分不足以惩前毖后，最重要的是让他们承担民事责任和刑事责任。
第二，政府对学校、医院等国有事业单位的监管只重视事后，忽略了事前和事中，而监管力量又不充足。以教育为例：据业内人士保守估计，全国每年实际乱收费数额为200亿元。结合上述教育部领导提供的数据，我们可以粗略地推算出两个数据：一是查处200亿乱收费所需要的检查人员的数量——大约14万多名（相当于我国现有注册会计师总量）。其推算方法是先计算出每年查处的案件数量（0.6万件）和金额（4.4亿元）；然后计算实际乱收费总额（200亿元）对查处数额（4.4亿元）的倍数（45.45倍）；再用该倍数和每年查处的案件数量推算每年实际发生的乱收费案件数量（28.6万件）；最后假定查处一个案件平均需要2个检查人员3个月的时间，从而推算出查处200亿元乱收费所需要的检查人员。二是乱收费学校的校长实际被撤职的概率——大约0.09%.其推算方法是先计算查处乱收费的概率（2.2% = 4.4/200）和查处案件中校长被撤职的概率（4.2% = 794/19000）；再将这两个概率相乘，便得到乱收费学校校长实际被撤职的概率。第一个数据表明：如此巨大的人力资源，教育部门根本无法组织，也就是说，政府想管也管不过来！第二个数据表明：如此渺小的校长撤职概率无疑会助长“乱收费”者的气焰，也就是说，如果现有的其他条件不变，“乱收费”问题还将进一步恶化。有鉴于此，通过增加监管人员数量和提高监管力度，可能使问题得到某种程度的缓解而不是解决。我们认为，从源头或根本上解决乱收费问题的关键举措是在学校（也适用医院等国有事业单位）建立法人治理结构，从而政府对学校也由现行的直接监管转变为通过法人治理结构而运作的间接监管。
学校（也适用医院等国有事业单位）的法人治理结构包括董事会（或理事会）和管理当局两个基本系统。董事会由利益相关者的代表组成，其基本功能在于保障管理当局的决策符合利益相关者的利益或意愿。而所谓利益相关者是指那些能够影响学校（也适用医院等国有事业单位）和被学校影响的个人和集团。学校的利益相关者主要是国家、学生、学生家长、教职工、社区、雇主等。从我国学校的情况看，管理当局系统比较健全，但董事会系统还是空白。我们认为，一个中等规模的学校的董事会由7位左右的董事组成，可先从学生、学生家长、教职工、教育专家各选1名代表作为董事，其余由国家指定。比照某些国有公司的做法，学校党委书记作为国家代表担任董事长，直接对国家负责。董事会的基本任务：一是选择和罢免校长；二是审批学校重大业务决策。我们认为，这是可行的。因为教育“乱收费”实际上就是违背了学校利益相关者的利益或意愿。既然如此，我们将学校利益相关者的代表组成学校董事会，使之介入到学校的决策机制和监督机制之中，以维护自己的利益、实现自己的意愿。
此外，为了保障学校（也适用医院等国有事业单位）法人治理结构的有效运作，还必须有相应的配套措施：一方面贯彻程序化原则、多数人原则和保护少数原则，即按既定程序参事议事和制定决策、少数服从多数和少数人不能因投“反对票”而使自己的权益受到侵犯；另一方面公开和透明，具体包括：（1）定期披露信息；（2）接受媒体监督；（3）定期审计（包括财务审计和管理审计，应该由社会中介机构——会计师事务所而不是国家审计机关执行。国家审计机关的任务是制定国有事业单位的内控制度和监督会计师事务所的执业质量）。
必须指出，建立健全法人治理结构是国有事业单位“改革”的重中之重。就学校和医院而言，只有建立起法人治理结构，才有可能根治“乱收费”，才有可能真正启动教育改革和医疗体制改革。（作者系清华大学经济管理学院教授）
