［摘 要］我国的公路网建设还需要大发展，公路建设快速发展的要求以及公路建设资金相对短缺的矛盾要求我们必须在实施车辆通行费制度的基础上深化公路投融资管理体制改革。对此，能否真正贯彻落实国家有关精神，转变思想观念，正确引导非国有资本建设公路，就成为公路投融资改革成功与否的重要因素。
［关键词］中国公路发展 公路投融资体制 改革
一、中国的公路建设事业还需要大发展新世纪中国公路建设事业又取得了新的成绩。到2005年底，我国公路网总里程达到192万公里，其中高速公路4.1万公里①，展现了欣欣向荣、万马奔腾的可喜局面。
但相比较而言，我国的公路网与西方发达国家还有不小的差距。与美国2003年底公路网规模比较，我国的公路网总长度相当于美国639.8万公里的30.01%；高速公路相当于美国9.4万公里的43.62%；而国土面积基本一致，人口是美国的大约5倍。差距是明显的。
但从另一角度比较，我国2004年国内生产总值虽然达到了159878亿人民币，折合19317亿美元，但也只大约相当于美国同期国内生产总值116675亿美元的16.56%②；2004年底我国民用车辆达到2742万辆，也只相当于美国2003年底2.37亿辆的11.57%.比较所反映的应当引起我们进一步深思的问题是：我国公路网总长度以及高速公路网的总长度与美国相比差距还很大，这是不争之事实；但相对于民用车辆和经济总量而言，我国的公路网（包括高速公路）建设是否相对超前？如果说目前我国的公路网（包括高速公路）还不能完全适应国民经济发展的需要，是否意味着是管理上的问题？原国务院总理朱镕基在2002年政府工作报告中曾提出，基础设施建设要合理规划，量力而行，讲求实效，不可过分超前。而我国不少高速公路的规划和建设（包括高速公路扩建，例如沈大高速公路扩建）均提出了要“适度超前”。应当如何科学界定是“过分超前”还是“适度超前”？
2002、2003和2004年，我国高速公路年平均日交通量（折合标准小客车）分别为15987辆次、15237辆次和17736辆次。相比较之下，法国2001年度高速公路平均日交通量（ADT）为25951辆次；意大利2002年度高速公路平均日交通量（ADT）为41574辆次。这说明尽管我国东部、南部地区有不少高速公路由于交通拥挤急需将原来的四车道扩建为六车道或者八车道，但就全国高速公路平均交通量水平而言，不仅与发达国家有一定差距，也尚未达到我国高速公路设计交通量的最低标准（每昼夜25000辆次）。
以上比较，只能说明一定的问题。由于统计口径不同，所以中美公路网的比较只能供决策参考。中国的公路网长度，仅指纳入国家公路统计的通车里程，不包括城市道路以及“村公路”（2004年底我国未纳入统计口径的村公路大约147万公里）；中国的民用车辆仅指“汽车”，不包括摩托车、拖拉机等农用机动车辆。公安部提供的资料表明，2003年末，我国机动车辆9650万辆。
应当注意的一个事实是：交通运输是国民经济发展的先行官。交通基础设施建设只有先行一步，才有利于促进国民经济的快速发展。美国的公路网规模早在几十年前就已形成，较好地适应和促进了国民经济的良性发展。与国民经济快速发展的需要相比，目前中国在公路基础设施建设所取得的巨大成绩，也只不过做到了“有效缓解”；要向“基本适应”发展并进一步实现公路现代化的目标，还需付出巨大的努力。
对此，经国务院2004年12月17日原则通过的《国家高速公路网规划》中提出，用30年左右的时间建成8.5万公里的高速公路网。届时包括地方高速公路在内，我国高速公路总里程将达到12万公里左右。
2005年2月，交通部印发的《全面建设小康社会公路水路交通发展目标》中进一步提出：到2010年底，建成230万公里公路网。高速公路总里程达到5.5万公里；二级以上公路总里程达到45万公里。到2020年底，建成300万公里公路网。高速公路总里程达到8.5万公里，基本建成国家高速公路网；二级以上公路总里程达到65万公里。
二、公路建设快速发展 公路融资重任在肩我国的公路发展规划目标使我们看到了公路现代化发展的可喜前景，同时也对公路融资提出了更高的要求。
1998年以来，我国公路建设发展迅猛，八年中公路建设投资额分别达到2168亿元、2189亿元、2316亿元、2670亿元、3212亿元、3715亿元、4702亿元和5206亿元；公路网总里程由1997年底的122.64万公里发展到2005年底的192万公里；高速公路由1997年底的4771公里发展到2005年底的4.1万公里，成绩举世瞩目，但公路融资的压力也越来越大。
针对新世纪公路建设事业快速发展对融资的需要，笔者曾经在2002年4月12日《中国交通报》社主办的“中国交通建设博览会”主论坛《新世纪中国公路建设投融资模式的选择》演讲中提出以下基本观点：
1.公路建设可持续发展的要求决定着新世纪公路投融资模式的选择。
2.公路建设事业快速发展的要求和财政资金相对短缺的矛盾，要求我们充分利用信贷资金和民间资金大力发展收费公路事业。
3.加入WTO改善了利用外资的外部环境，提供了利用外资发展我国公路建设事业新的机遇。
4.随着我国财政状况的逐步好转，应当在逐步加大财政资金投入的基础上有效控制收费公路的总规模，充分体现公路基础设施的社会公益性作用。
5.应当进一步加大对科学融资和公平收费的研究力度，并在此基础上出台相应的制度规范，以维护公路用户的合法权益，促使公路交通事业健康发展。
三年来，公路建设事业又有了新的发展要求：首先，根据中共十六大提出的全面建设小康社会的发展目标和党中央、国务院对“三农”问题的高度关注，公路投资正在逐步由以干线公路建设为重点向农村公路建设方面延伸；交通部也决定将车购税的一部分用于农村公路建设，体现了车购税（车辆购置附加费）使用政策的重大转变；其次，财政赤字居高不下（2001年至2005年中央财政赤字分别为2596.27亿元、3096.87亿元、3197.68亿元、3192.85亿元和2999.62亿元；2006年财政预算赤字仍然保持2950亿元的高水平）和公共财政政策的逐步实施，需要我们在利用民营资金搞基础设施建设方面进一步加大力度。笔者关注到，最近一个时期，我国有关省市区（例如湖北、安徽、河南、重庆、广西、陕西、湖南等）的公路建设项目已越来越多地向利用外商资金和国内民营资金方面延伸。
目前，除了农村公路建设中使用的以工代赈资金和民工建勤资金以外，我国公路建设资金来源主要可以划分为三大块：由国债资金、车购税资金、公路客货附加费资金等构成的非偿还性公路基本建设资金；金融机构贷款和社会有偿集资等形成的债务性公路基本建设资金；外商以及国内企事业单位和个人提供的经营性公路基本建设资金。在实务中，非偿还性公路基本建设资金还包括地方政府用于公路建设的养路费资金和车辆通行费资金。
据了解，在目前我国公路建设到位资金构成中，贷款资金（包括交通主管部门贷款和地方政府贷款）和社会有偿集资为主体③；非偿还性公路基本建设资金大约占25%左右（如果包括养路费资金和车辆通行费资金，这一比例也许会达到35%左右。但是按照现行规定，养路费资金和通行费资金不应当用于公路建设）；由外商、国内企事业单位和个人提供的经营性资金属于有效补充。
对此，在现阶段，我们还需要利用收费还贷机制和收费经营机制适度发展收费公路。我们希望逐步加大各级财政对公路建设的投资力度；但是，深圳市取消非高速公路收费站、由财政提供公路建设所需资金的做法，要作为一项具有普遍意义的经验在广大内陆地区推广，目前条件尚不具备。
对此，笔者提出以下公路融资建议：
1.由国债资金、车购税资金和公路客货附加费资金等所构成的非偿还性公路基本建设资金，应当将总额的60%左右投入到农村公路建设中，为解决“三农”问题、促进全面建设小康社会目标的顺利实现做出重要贡献。其余的40%左右的资金作为收费还贷公路项目的非偿还性资金来源以及那些经济效益不够理想、但社会效益显著的干线公路建设项目的资金来源。笔者欣喜地看到，随着财政部、交通部2005年6月14日以财建[2005]241号印发的《车辆购置税用于一般公路建设项目交通专项资金管理暂行办法》的出台和实施，将车辆购置税用于农村公路建设终于有了制度依据。
2.干线公路网建设应当以“贷款修路、收费还贷”作为主要的融资模式。我们应当在对道路收费行为实行有效整顿与规范的基础上，理直气壮地利用车辆通行费制度发展我国的高等级公路建设事业。虽然2003年底我国收费公路总量已经达到14.67万公里④，在世界上高居第一，但收费公路数量多一些并不可怕；只要我们能够严格执行国办发[2002]31号文件和交通部《关于公路收费站点清理整顿指导意见的通知》，科学规范公路收费行为，有效维护公路用户的合法权益，则随着我国财政状况的逐步好转、财政投资公路项目力度的逐步加大以及我国公路网络的逐步形成与完善，可以预期收费公路总量将在经过15年左右的大发展期间后逐步减少；公路车辆通行费制度最终将逐步退出历史舞台。
3.除了那些经济效益不理想、但具有重要社会效益的项目外，应当通过制定优惠政策鼓励国内外投资者对交通流量较大、财务效益较好、具有较强投资吸引力的干线公路投资项目投资，国有资本可以逐步从该领域内退出。需要解决的问题是：（1）我们应当理解并支持投资者追求合理投资回报的要求，而不应当为此设置障碍；（2）我们应当采取有效措施在一定程度上保障投资者投资公路有利可图，以调动投资者投资公路项目的积极性；（3）我们应当通过制定相关法律、法规和规章，维护好公路投资者的合法权益，将越来越多的民间资金引入公路建设领域。即使是西部地区一些交通量不大、财务效益不够理想的公路项目，只要观念对路，措施得当，通过适当的处理，同样可以产生对投资者的吸引力。如果我们做好了有效利用民间资金发展公路建设事业这篇大文章，相信公路融资的渠道会越来越宽广，将会更有力地促进我国公路建设事业的大发展。
三、公路乱收费问题严重 治理乱收费任务艰巨20世纪80年代以来我国公路建设事业发展迅猛，路桥车辆通行费制度功不可没。但不可否认，一些地方路桥收费仍存在严重违规和不合理现象，给路桥收费蒙上阴影。有的未经批准擅自设站收费；有的收费期限届满仍在继续收费；有的将未利用国内外贷款或集资建设的道路与收费道路合并在一起收取车辆通行费；有的收费站收费标准上调无根无据；有些地方设立收费站过多过密，基本上以县（区）行政区划来设置，收费站之间仅隔十几公里；有的地方擅自批准收费经营或转让收费权，延长收费期限等。乱收费以及不规范的行为不仅使道路运输企业和个体运输户不堪重负，怨声载道，也助长了社会上乱收费的不正之风，导致社会各界对路桥收费颇有微词，也使得为我国公路建设事业快速发展发挥重要作用的车辆通行费制度蒙受不白之冤。
原交通部副部长胡希捷同志曾将我国道路收费所存在的问题概括为以下八方面⑤：
1.规模大、站点多。
2.收费公路等级不合理。
3.收费站点设置不合理。
4.违法设站没有得到有效制止。
5.部分收费路段的收费标准过高。
6.少数地方在转让公路收费权时，不按程序报经主管部门的批准，违法转让，擅自延长收费年限。
7.由于社会经济发展的不平衡性，不同地区和不同技术标准的收费路之间差异性较大。
8.在收费资金管理、核算、使用等环节监管不到位，个别地方的收费成本较高，非生产性开支比重大，甚至存在着收费养人的现象。
针对上述问题，国务院办公厅于2002年4月15日以国办发[2002]31号发出“国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费以及整顿道路收费站点的通知”（以下简称国办31号文件），提出了对路桥收费进行清理整顿的原则要求。
为了贯彻实施国办31号文件精神，交通部于2003年1月10日印发了《关于公路收费站点清理整顿指导意见的通知》（以下简称《通知》），提出凡有以下情况之一的公路收费站（点），必须坚决予以撤销，并限期拆除相应的收费设施，保障公路完好畅通：
1.未经省、自治区、直辖市人民政府批准的收费站（点），或者虽经批准但擅自变更位置的收费站（点）；
2.不属于利用国内外贷款或者集资建设的公路收费站（点）；
3.已偿还完贷款和集资款，或者经营期限届满的公路收费站（点）；
4.将未利用国内外贷款或集资建设的公路与收费公路捆绑，违规增设的收费站（点）；
5.虽属于贷款或集资建设公路，但目前尚未建成即先收费的收费站（点）；
6.不符合1994年交通部、国家计委、财政部联合发布的《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》的公路收费站（点）以及其他违反国家规定应当撤销的收费站（点）。
笔者认为，以上六点并无“新意”。在1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局发布的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》[（88）交公路字28号]和1994年7月18日交通部、国家计委、财政部发布的《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》（公路发〔1994〕686号）以及其他相关文件中曾作出过明确的与以上六点内容完全相同的规定，但未得到很好地贯彻实施。所以，目前存在的主要问题并非“无法可依”，而是“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”。交通部曾于1999年初根据国务院的决定安排了清理整顿公路收费站点的实施方案，也取得了一定的成效，但并未从根本上解决问题；目前的清理整顿工作能否取得比过去更大的成效，世人正拭目以待。很明显，要想从根本上杜绝公路乱收费行为，任务还相当艰巨。
笔者认为，以往对公路收费站点的清理整顿工作之所以效果不够理想，固然原因是多方面的。但是对车辆通行费的一些不确切理解，以及一些规范概念模糊不清，难以操作，也许是其中的重要原因。
首先，什么叫做“路桥通行费标准偏高”？如果认为现行通行费标准偏高，那么合理的收费标准应当是什么？判断收费标准是否合理的依据应当有哪些？虽然包括交通系统道路运输企业在内的广大公路用户普遍认为目前车辆通行费偏高，但绝大多数交通主管部门却有不同看法。事实上，从1984年初推行车辆通行费制度至今，除了北京机场高速公路车辆通行费标准在2002年9月略有下调（小客车收费标准由15元下调至10元）以外，笔者尚未获悉其他收费公路的收费标准曾经下调过或曾有下调的打算。即使在近年来总体物价水平稳中有降的状况下，仍有一些收费公路程度不同地上调了收费标准。河南省于2001年4月1日将车辆通行费平均上调113%，2004年又进一步提高了收费标准；江苏省从2004年初开始将高速公路客车收费标准平均提高了12.5%；在一定程度上反映了在对“路桥收费标准是否偏高”认识上的偏差。
笔者认为：判断一项收费标准是否科学合理主要看两点：（1）所确定的收费标准是否超过收费公路提供的级差效益；（2）所确定的收费标准是否可以保证在规定期限内偿清全部贷款本息或者收回投资并获得合理回报。级差效益应当作为确定收费标准的理论上限；在规定期限内偿清全部贷款本息或者收回投资并获得合理回报应当作为确定收费标准的下限。如果下限超过上限，则该项投资不可行；如果上限超过下限，则可以根据级差效益分享的原则确定合理的收费标准。
有人指出，我国高速公路的收费标准普遍比西方国家高速公路收费标准要高。不错，笔者认为，意大利、法国和西班牙高速公路的收费标准的确具有水平较低、级差较小的特点。根据笔者2003年3月到这些国家考察高速公路所了解的情况，西班牙的平均收费标准为每车公里0.08欧元左右。法国高速公路的平均收费标准为小客车每公里0.067欧元；卡车0.122欧元。意大利2001底高速公路收费标准（欧元/公里）如下：
与意大利、法国和西班牙高速公路的收费标准相比，按照目前每欧元折合10元人民币计算，我国各省市区高速公路小客车的平均收费标准稍低一些，而大货车的收费标准则相对较高。这是否意味着我国的大货车的收费标准偏高、不合理？
笔者并不赞同这一观点。根据笔者所了解的情况，以意大利为例，首先，经过较长时间的收费以后，许多高速公路的建设投资本息均已还清或者收回，目前收费的主要目的是为公路养护以及必需的扩建改造提供资金；其次，国家投入高速公路建设的资金并不追求投资回收和投资回报，所以追求回收和回报的投资只是高速公路投资的一部分，这将有利于进一步降低收费标准。
对此，在保证按期还本付息（对于政府还贷公路）或在规定期限内收回投资并有合理回报（对于经营性公路）的前提下，如果允许采取以下措施：（1）适当延长收费还贷期限或特许经营期限；（2）国家投入经营性公路的资金不追求投资回报，我国现行收费标准还有较大的下降空间。
其次，从1999年初开始，国家和交通主管部门多次要求收费站对外公布收费期限，接受社会的监督。《收费公路管理条例》第十四条第一款也规定：“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年”。
这本意是好的，但所存在的问题是，如果对社会承诺的收费期限届满后必须停止收费，但由于种种原因贷款或者集资本息尚未还清，则停止收费后偿还贷款或者集资本息的资金来源是什么？也许可供选择的方案有三个，但均有局限性：（1）用一般财政资金偿还，这将使得本来就非常紧张的财政状况更加捉襟见肘；（2）用财政专项资金——车辆购置税和纳入财政预算管理的交通规费偿还，这将影响对公路建设的资金投入以及对现有公路养护的资金投入；（3）用其他收费公路收取的车辆通行费偿还，这将迫使其他收费公路延长收费期限。
第三，在收费站清理整顿实践中，广东、广西、湖北等一些省区撤销了一批财务效益差、还贷能力弱的收费站，并要求财务效益好、偿债能力强的收费站承担被撤销收费站赊欠贷款的偿还职责。例如，广东省从2002年到2005年4月底共撤并的144个公路收费站，分布在经省政府批准实行撤并方案的20个地级市中，其中实行年票制的有10个市，统贷统还的两个市，撤站债务并入保留站实行综合还贷的8个市⑥。这意味着，撤并收费站只不过将收费转移到其他收费站或收费方式上，全社会收费总量并未减少。
这样操作的结果是，同样是利用贷款或者有偿集资修建的收费公路，在车流量较少、财务效益较差的公路上行驶，公路用户不用支付车辆通行费；在车流量较大、财务效益较好的公路上行驶，公路用户则需要支付超额通行费：不仅要支付为偿还该路建设贷款所需的车辆通行费，还要支付为偿还其他道路建设贷款所需的车辆通行费。这是否有失公平？
第四，国办31号文件明确规定，“严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”。但在实践中，重庆市和武汉市分别在2002年7月1日和2002年10月1日起推行“路桥收费年票制”，实际上意味着要求全部车辆、而不仅仅是使用利用贷款或者有偿集资修建的路桥设施的车辆缴纳车辆通行费。这令人们感到困惑：如果说重庆市和武汉市进行的路桥收费改革与国办31号文件的规定不符，为何不见政府有关部门出面干预？如果说“路桥收费年票制”是深化路桥收费管理体制的有益尝试，那么应当如何理解国办31号文件中的规定要求？
笔者认为：（1）实行年票制的城市（重庆、广州、珠海、武汉等），势必要在城市的出口路上设卡向外地车辆收费，这不符合设站收费的法定条件；（2）路桥收费年票制意味着所有的车辆必须缴纳车辆通行费，这不符合国办发[2002]31号中“严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”的精神；（3）强制收取车辆通行费，将民事性收费变为行政性收费，是对收费还贷政策的曲解；（4）路桥收费年票制采取分车型固定收费的方式，这意味着车主缴纳的路桥通行费与车辆是否使用利用贷款和民间资金修建的路桥基础设施以及使用多少无关，显然有悖公平收费的原则。
第五，国办31号文件允许转让利用贷款或者有偿集资修建的收费公路收费权，但要求“收费权转让后，应严格执行原批准的收费年限和收费标准，收费年限应连续计算，不得以经营权转让或上市融资为由，延长收费年限或提高收费标准”，这令人感到费解。众所周知，转让公路收费权的主要目的是为了筹措公路建设资金，而确定收费还贷公路收费期限和收费标准的主要依据是还清全部贷款或者有偿集资本息。如果原来确定的收费年限和收费标准是科学合理的，则在收费期限内收取的车辆通行费，只够还本付息。这意味着，在不延长收费期限或提高收费标准的前提下，交通主管部门有偿转让收费权取得的资金只够用于偿还尚未还清的贷款或者集资款，形成不了多余的资金用于公路建设，则转让公路收费权就失去了实际意义。虽然《收费公路管理条例》第二十一条允许转让政府还贷公路权益中的收费权时可以申请延长不超过5年的收费期限，但不知确定5年的理论依据是什么？对转让收费权融资会产生怎样的影响？
对此，当前我们需要做的一件重要工作，就是要在加大对路桥收费科学研究力度的基础上划清合理收费与乱收费的界限；在整治乱收费行为的同时，理直气壮地利用车辆通行费制度促进我国公路建设事业的快速发展。
四、进一步解放思想，开拓思路，深化高速公路基本建设融投资体制改革。
随着我国高速公路建设事业的快速发展，高速公路建设投融资已经初步形成以财政资金为基础、贷款资金为主体、民间资金为重要补充的新格局。
改革开放以前，我国的公路建设实行政府直接干预、决策并负责实施建设全过程的管理体制。随着中央和地方财政对公路投资的逐步减少，公路养路费逐步成为我国公路建设资金的主要来源。
改革开放促进了国民经济的快速发展，也使得长期滞后的公路网成为严重制约国民经济发展的瓶颈。公路建设特别是高速公路建设要加快步伐，公路建设投融资必须要有新思路。
引进车辆通行费制度发展我国的高等级公路建设事业，是我国公路建设投融资管理体制改革最伟大的创举之一。尽管目前世人对车辆通行费制度还颇有非议，但不可否认，没有车辆通行费制度，4.1万公里高速公路网的形成至少要推迟15年以上。
实施车辆通行费制度，使得我国高速公路建设融资渠道和融资方式呈现了多样化的可喜局面。20世纪80年代初期，广东省率先突破了传统的公路建设融投资体制，进行贷款修路、收费还贷的有效尝试，取得了巨大的成效。从此，贷款资金成为我国干线公路，特别是高速公路建设的主要资金来源；收费还贷机制为我国高速公路建设事业的快速发展发挥了重要的作用。我国2005年底已建成的4.1万公里高速公路中，基本上是靠贷款（包括政府贷款和公司贷款）修建的。贷款的来源构成包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、日本协力银行贷款、日本输出入银行贷款、外国政府贷款等，以及国内政策性银行贷款和商业银行贷款。
实行车辆通行费制度，使得我们有可能利用民间资金和经营机制发展公路建设事业。股份融资是我国高速公路建设新的融资尝试。自从我国第一家公路上市公司——江苏宁沪高速公路股份有限公司1992年8月1日设立以来，到2004年12月底为止，我国共设立了粤高速、深圳高速、沪杭甬高速、山东基建、中原高速等19家公路上市公司，利用市场发行股票融资273.44亿元人民币，成为我国高速公路建设资金来源的重要补充。
除此以外，通过资产重组，漳州发展股份有限公司、东莞控股股份有限公司等上市公司也开始从事以路桥收费为主营业务的经营活动；江苏悦达投资股份有限公司、深圳市盐田港股份有限公司、湖南投资集团股份有限公司等上市公司也在参与公路收费经营活动。
与此相反，长期以来主要经营与管理厦门大桥、海沧大桥等路桥基础设施的厦门路桥股份有限公司，于2003年9月25日公司董事会通过了《关于公司与厦门港务集团有限公司重大资产置换方案》的议案，将所拥有的两座大桥（厦门大桥和海沧大桥）的资产和相对应的负债以及在储运公司、房地产公司和旅游公司的权益性资产，与厦门港务集团有限公司拥有的东渡分公司全部净资产以及其他资产进行置换。2004年11月，公司更名为“厦门港务发展股份有限公司”，正式退出公路上市公司领域，在其他行业经营中可持续发展。
我国从20世纪90年代中期开始利用“BOT”方式建设路桥基础设施，开创高速公路融资的新思路。福建省泉州市刺桐大桥建设项目属于我国最早利用国内民间资金建设路桥基础设施的“BOT”项目之一。2003年6月宁波杭州湾跨海大桥建设项目的启动，是我国通过民间融资渠道进行大型基础设施建设的又一次重大尝试。2000年以来广西兴业至六景高速公路、湖北襄阳至荆州高速公路、河南焦作至温县高速公路、湖南长沙至湘潭西线高速公路等一批高速公路建设项目先后利用“BOT”方式运作，标志着我国利用外商资金和国内民间资金发展高速公路建设事业已取得了实质性的进展。
不可否认，在社会公众心目中，公路属于“应当全部由政府无偿提供的公益性设施”⑦是根深蒂固的。所以社会公众以及财政部、国家发改委等政府部门的一致呼吁是：应当用财政资金投资建设公路。但可惜的是，由于多年来国家财政资金短缺，财政赤字不断，需要办的事情非常多，根本无暇顾及公路建设领域。2005年财政收入新增的52323亿元基本上没有用于公路建设。
必须明确的事实是，天上掉不下馅饼来，上帝也不会对公路情有独钟。国家修建用之于民的公路基础设施所需的资金，必然要取之于民。可供选择的方案：一是由全体公民以交纳各种税收的方式提供资金，二是由全体公路用户以支付燃油税（公路养路费）、车辆购置税等方式提供资金，三还是由特定的公路用户以交纳车辆通行费的方式提供资金。很简单，如果在公路建设规模不变的前提下保证资金供应，不交纳通行费的前提是社会公众将需要交纳更多的各类税收，或者全体公路用户将交纳更多的燃油税或养路费！
另一方面，在推行交通与车辆税费改革时，我们曾经大肆宣传，与交纳公路养路费相比，交纳燃油税体现了“使用者付费，多使用多付费”的公平原则，为什么唯独要对同样体现“使用者付费，多使用多付费”的公平原则的车辆通行费制度耿耿于怀？
在资金短缺局面下，能否适当减缓公路建设的发展速度？国务院通过原则审批《国家高速公路规划》、交通部通过出台《全面建设小康社会公路水路交通发展目标》给予的明确答复是：必须进一步加快公路建设的步伐，以适应全面建设小康社会的要求。在此前提下，除了有限的国债资金、车购税资金、公路客货附加费资金等交通规费以外，我们只能在车辆通行费制度下深化公路投融资体制改革，来解决公路建设快速发展对公路建设资金的需求。这意味着，虽然2003年底我国收费公路总量已经达到了14.67万公里⑧，远远超过了世界其它国家收费公路的总和⑨，我国的收费公路总量还有可能在此基础上进一步增加。
不可忽视，在交通行业内部仍然存在一些对引进民间资金的非议。还有人在“是我们利用了外资，还是外商利用了我们”的问题上纠缠不清；还有人对民营企业经营公路基础设施所获取的利润耿耿于怀，发出“为什么要将交通量大、财务效益好的公路让民营企业投资经营”的疑问等等，这势必会形成引进民间资本用于公路基础设施建设的观念障碍并进一步演变为政策障碍。
引进民间资金建设公路基础设施的主要目的是发挥“借鸡生蛋”的作用，在一定程度上缓解公路建设资金短缺的矛盾。笔者一直有些迷惑不解：为什么有些单位一方面在抱怨公路建设缺少资金，另一方面却要与民营企业抢项目，“与民争利”，难道资金短缺是一种“假象”？
有人认为，“收费还贷”比“收费经营”更行之有效。不错，有必要在“收费还贷”模式和“收费经营”模式之间进行权衡。但是，如果我们已经开始对“收费还贷”所形成的超过10000亿元的债务忧心忡忡，就没有理由认为“收费还贷”模式一定优于“收费经营”模式。
有人认为，收费经营需要交纳营业税和所得税，从而减少了可用于公路建设的资金。笔者认为，此言差矣！可用于公路建设的资金实际上是银行贷款等信用资金以及国内外经济组织投入的资本金。收取的车辆通行费本应用于还本付息或者收回投资并获得合理回报，与公路建设资金并无直接联系。虽然政府还贷公路无需纳税，但收费期限较短，仅限于还清贷款本息所需的时间；公司可将经营所得利润用于基本建设，但没有任何法律法规规定公路经营企业必须把所获利润用于公路建设。
我们完全没有必要因民营实体在追逐利润的进程中出现一些不规范行为、甚至违规违法行为而大惊小怪。在市场经济大潮下，一些政府部门尚且在“逐利”，何必要对民营实体“吹毛求疵”？在不少国有及国有控股企业尚存在不规范经营的前提下，唯独要求民营企业做到“洁身自好”，“守身如玉”，这并不现实。政府部门的主要工作，应当通过出台必要的政策和法规来引导和规范民营企业的公路建设与经营行为，而不是限制甚至阻止民营资本进入公路基础设施建设与经营领域。如果管不好，要怪只能怪自己“无能”。与政府部门相比，民营企业属于“弱势群体”，所以在制定相关政策、法规时，我们应当更多地关注民营企业在公路特许经营活动中应享有的权利，以调动民营资本投资经营公路基础设施的积极性。在引进民间资金问题上，我们既不可“饮鸩止渴”，更不能“因噎废食”。
对此，有必要认真贯彻落实中共十六届三中全会以及国发[2005]3号《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的精神，进一步解放思想，转变观念，加大吸引非国有资本进入公路交通建设领域的力度，加快建立与完善公路特许经营制度、规范收费经营行为的步伐，才有利于推动公路建设事业快速、健康和有序发展。（收稿日期：2005-07-20）
参考文献
[1] 国务院令第417号：收费公路管理条例。2004-9-13. [2] 周国光。中国道路收费与融资问题研究[A]，《中国综合交通运输发展战略》，中国工程院第32场工程科技论坛论文集[C]，西安 西安交通大学出版社2004年10月第1版第253～262页。
[3] 周国光。公路行业财务管理学[M] 北京 人民交通出版社，2005-1. [4] 亚洲开发银行。基础设施市场化运作——中国收费公路[M].北京：人民经济出版社，2003. [5] 周国光。论可持续发展对我国高速公路收费政策的影响[A]，许如清等主编 金桥——新世纪中国交通运输业财务与会计学术研讨会论文选[C]，北京：新华出版社，2002.第152～165页。
[6] 周国光。我国道路收费政策对公路上市公司可持续发展的影响[J].交通财会。2005（6）。
[7] 林文新，左庆乐。公路上市公司再融资的比较研究[J].交通财会。2005（6）。
[注] 本文荣获新世纪第三届中国交通运输业财务与会计学术研讨会二等奖。
①资料来源：交通部部长李盛霖在2006年全国交通工作会议上的讲话，交通部网。
②资料来源：华夏日报2005年7月4日。
[作者简介] 周国光（1956～），男，长安大学经济与管理学院院长、教授、博士生导师。1997年3月20日，获国务院“政府特殊津贴”；1998年，被交通部确定为“交通部跨世纪学术带头人”；2000年，进入交通部“十百千”人才工程（第二层次）。1996年3月至今，担任中国交通会计学会副会长。到2005年底为止，主编《公路运输管理会计学》、《公路行业财务管理学》、《公路运输项目经济评价》、《现代经济管理概论》、《财务管理学》、《道路运输企业财务管理学》、《公路经营企业财务管理》、《高速公路经营管理》等著作；完成了《收费公路资产评估及作业规范研究》、《公路收费经营行为规范化问题研究》、《公路上市公司可持续发展的政策研究》等课题；发表了《经济全球化及加入WTO对我国道路运输业的影响和对策研究》、《论可持续发展对我国高速公路收费政策的影响》等学术论文90余篇。
