改革开放以来，公路作为五大运输体系中最重要的运输方式——道路运输的基础设施，取得了举世瞩目的快速发展。到2005年底，我国公路总里程达到192万公里，其中高速公路达4.1万公里，位居世界第二；二级以上公路达到32万公里。公路事业的快速发展，为推动国民经济发展、提高人民群众生活质量做出了重大贡献。
“十一五”期间仍是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，要求公路总里程达到230万公里，五年新增38万公里；高速公路达到6.5万公里，新增2.4万公里。完成这一任务，需要数万亿元的巨额投资。
资金是公路发展的最关键问题。改革开放以来，正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务，仍然需要继续推动公路投融资体制改革，筹集更多的建设资金。同时，随着国民经济的增长、人民生活水平的提高，人民群众对公路事业发展提出了更高的要求，公路发展中出现的一些问题，如人民群众反映的收费公路站点多等，都与公路投融资体制有着紧密的关系。因此，认真思考、总结、完善公路投融资体制，对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。
一、公路的经济属性分析
准确认识和把握公路的经济属性，是制定公路投融资政策的基础。
在公路经济学研究文献中，较一致地认为公路具有如下经济属性：公路是国家主要的基础结构，在经济结构中属基础产业；公路是公共产品，但存在级差效益。
公路是国家最重要的基础产业之一，这早已是人们的共识。特别是在市场经济条件下，交通运输是市场机制作用于人类经济行为的首要物质前提，没有一个现代化的运输体系，就很难想象会有一个较为完善的市场经济。同时，交通运输是现代经济社会发展的命脉，其规模的大小和水平的高低是经济社会现代化程度的基本标志之一。我国人民群众用十分形象的语言说明了这一道理：要想富，先修路；致大富，修高速。
公路从本质上讲属于公共产品的范畴，具有很强的社会公益性。公路具有公共产品非竞争性和非排他性的明显特征，在达到一定点之前，道路上多一辆汽车不会妨碍原有汽车的行驶。同时，公路还具有显著的外部经济特性，不仅给直接使用者带来效益，而且对整个国民经济发展具有显著的拉动作用，对公路沿线群体更是带来直接的巨大效益。
但是，公路由于存在级差效益，决定其又不是纯公共产品。所谓道路级差效益是指：与其它道路或运输方式相比，某特定公路对使用者提供的道路使用效益的差额。道路使用效益一般包括：运行成本降低、里程缩短、时间节约、行车事故减少、减少拥挤、提高运输质量等带来的效益。
根据上述分析，我们可以明确公路发展的如下思路：公路是重要的基础产业，是国民经济命脉之一，国家、各级政府必须高度重视、加快发展；由于其基本属于公共产品，公路建设应以政府投资为主；由于其显著的外部经济特性，政府要制定优惠政策予以扶持鼓励；同时，由于存在道路级差效益，部分公路可以收费，采用市场化方式运作。
二、我国公路建设投融资体制改革回顾
计划经济时代，在交通基础设施建设方面，铁路、港口、机场的建设项目基本上都是由中央政府统一安排投资，而公路建设则有所不同。建国初期，公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其它公路的建设与管理权全部下放到地方，中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目，而改由地方政府计划安排。
在计划经济体制之下，公路建设投资主体单一，政府是唯一的投资主体，而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方，地方政府由于财力有限，难以拿出充足的资金发展公路。虽然各级政府采用了很多办法推动公路建设，但受资金不足制约，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难，运力与运输要求的矛盾越来越突出。
改革开放后，随着国民经济发展的迫切需要，各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置，开始了公路投融资体制改革。1984年，国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费（即“贷款修路，收费还贷”）的决定。1997年颁布的《公路法》，以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。
这些改革措施，巨大地调动了各级政府加快公路建设的积极性，各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式，归纳起来大致有如下几种：
1.以各级交通主管部门作为项目业主，贷款修路、收费还贷。
2.由各级政府集资修建收费路。
3.利用国外政府和银行贷款修路。
4.鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路，包括股份制、BOT方式等。
5.出售现有收费公路的全部或部分经营权，再投入新路建设，滚动发展。
6.选择经济效益前景好的高等级公路，明晰产权，成立股份有限公司，向社会发行股票，在金融市场融资。
公路投融资体制改革，使公路建设从计划经济体制下的投资主体单一、资金渠道唯一，转变到投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化，使公路建设由单一的政府行为变为社会行为，有力地推动了公路建设的快速发展。正是在这种新体制下，我国高速公路从无到有，迅速达到4.1万公里，位居世界第二，发展速度令世界惊叹。据交通部统计资料，“十五”期间我国累计完成交通固定资产投资2.23万亿元，超过建国后前51年完成投资的总和。道路客运量和货运量分别占到综合运输方式的92%和72%，为国民经济实现快速发展提供了强有力的支撑。
我国公路建设的实践证明，改革开放以来公路投融资体制改革符合公路建设发展经济规律，符合我国国情，改革的经验值得充分肯定。
三、存在的问题
广大人民群众和社会各界在充分肯定我国公路建设取得巨大成绩的同时，近年来对公路建设中存在的问题也提出一些意见，主要是收费公路、收费站点过多，增加了运输成本。对这一问题，必须引起高度重视。
目前我国已建成的收费公路约15万公里左右，占全世界收费公路总量的70%.造成这一现状的原因，各级政府财力不足是根本原因，但在具体操作上也存在对公路经济学属性认识偏差的问题。
1.公路是基础产业，从本质上讲是公共产品，绝大部分公路应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大，政府财力无法满足，但经济社会发展和人民群众对公路发展要求迫切，各地运用“贷款修路，收费还贷”政策，在加快发展的同时，形成了较大数量的收费公路。这是我国作为一个发展中国家，在加快公路发展中出现的情况。
2.从经济规律看，由于存在道路级差效益，适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利、西班牙等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时，一般比较重视道路的级差效益，主张要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择，使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运行成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益，还是以忍受不便为代价来换取在公路上免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时，没有充分考虑道路级差效益，常常出现多条收费公路并行现象，使人们有到处是收费路的感觉。
3.随着公路的快速发展，人们对高等级公路的认识发生了变化。改革开放初期，公路严重匮乏，技术等级普遍偏低，很多地方为建成一条二级公路而欢欣鼓舞，人们把二级路收费视为理所当然。现在高速公路纵横交错，高速公路作为体现道路级差效益的高等级公路收费，人们从心理上是能够接受的，但很多二级路在人们心目中已不再是当年的高等级公路，对其仍然收费就产生了质疑。
这些问题已引起高层决策部门的高度重视，国务院2004年颁布的《收费公路管理条例》明确提出公路发展坚持非收费公路为主、适当发展收费公路。面对这些问题和情况，必须进一步完善公路投融资体制，才能从根本上解决问题，从而实现我国公路建设又快又好的发展。
四、几点建议
国务院《收费公路管理条例》对收费公路作了明确界定：高速公路连续里程30公里以上、一级公路连续里程50公里以上，中西部地区二级公路连续里程60公里以上。
笔者认为，这一规定符合我国公路发展阶段性实际，也符合公路发展的经济规律。但由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷，特别是政府对公益性质的一般公路投资力度不够，各级政府及其交通主管部门在实际操作中还存在很多困难。为此，对完善公路投融资体制改革建议如下：
1.国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来，国家基本不向一般国道建设投资，主要由地方政府投资实施，这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现在随着国民经济快速发展，国家财力大大增强，中央财政对今后一般国道的建设和改扩建应承担主要投资责任，以避免新设收费站点。
2.地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。公路基础产业、公共产品的经济属性，决定了主要由政府提供。要按照《公路法》规定，省道主要由省级政府投资，县道由市、县级政府投资，县、乡、村三级是乡道、村道的投资主体。目前，各级财政对公路建设投资严重不足，地方公路建设主要靠养路费，而养路费顾名思义主要应是道路养护资金，而不是建设资金。各级财政从公共财政理念出发，应加大对公路建设的支出。另外，由于过去地方财力不足，一些地方还存在用养路费平衡预算、挪用养路费等现象，这是不符合国家有关规定的，应予纠正。养路费作为国家为公益事业发展而依法征收的税费，要严格征管，不能挪用，也不宜为发展某个产业而减免，否则会对全社会的福利造成损失。
3.对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路，仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化的改革方向，加大筹资力度，加快建设步伐。这既符合公路经济规律，也符合我国国情。
4.由于公路所具有的巨大的外部经济特性，各级政府要继续从土地政策、税收政策等方面给予公路建设优惠。
5.继续清理整顿收费站点。对已建成的收费公路一俟到期，要停止收费。对与高等级公路并行的一般公路，要充分运用道路级差效益原理，今后不应再建设收费路，为人民群众提供使用选择。
6.从支持社会主义新农村建设的角度，中央财政、省级财政应继续加大对农村公路建设支持力度。但基层政府是农村公路的建设管理主体，要破除等、靠、要思想，积极筹措资金，充分调动农民群众建设美好家园的积极性，加快农村公路建设。（收稿日期：2006-05-10）
