［摘 要］收费公路，即“贷款修路，收费还贷”公路，是在政府财力难以满足公路建设的巨大资金需求的情况下，为了多渠道筹集公路建设资金而出台的一项特定政策。笔者认为，“贷款修路”只是一种形式，而“收费还贷”，即通过向车辆使用者收取通行费来归还所筹集的公路建设资金，才是政策的核心。本文结合浙江省收费公路的税收状况，论述了收费公路税收的特殊性，提出收费公路的税收应成为有专项用途的税种。
［关键词］收费公路 税收政策 探讨
公路是国家公益性的重要基础设施，公益性和基础性是公路的基本属性，公路的基本属性决定了公路归国家所有，理论上应由国家投资建设。但由于我国政府目前的财力还难以满足公路建设巨大的资金需求，为了多渠道筹集公路建设资金，政府出台了“贷款修路，收费还贷”政策。由此可见，实施公路（特别是普通公路）收费还贷政策，这只是政府在财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特定政策。对这个特定政策，笔者理解，“贷款修路”只是一种形式，而“收费还贷”，即通过向车辆使用者收取通行费来归还所筹集的公路建设资金，才是该政策的核心。在建设和谐社会的今天，如何把握好该政策的执行，体现“执政为民、以人为本”的理念，就显得更为重要。因此在制定收费公路所有相关政策的时候，都应紧紧围绕这个核心，税收政策也不应例外。基于这个观点，本文试对收费公路目前实行的税收政策进行探讨。
一、我省收费公路的税收状况在收费公路税收的问题上，我省基本上分两个阶段，第一个阶段是1984年到1997年，第二个阶段是1997年至今。
根据国家“贷款修路，收费还贷”政策，我省自1984年10月开始实施公路收费，1992年省政府及时地提出了公路建设“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷”的“四自”方针，收费公路建设如火如荼。到1997年，在短短的六年时间里，利用贷款、集资和引进外资等多渠道筹集建设资金164.5亿元，完成了普通公路“四自”项目93项，新建里程1948.6公里，从根本上解决了我省交通堵塞的状况，改善了公路通达水平，大大改善了投资环境，极大地推动了浙江作为经济大省和市场大省的快速发展。对“贷款修路，收费还贷”政策和“四自”方针，人民群众高兴，各级政府满意。在这个阶段，依据1988年交通部、财政部和国家物价局联合制定的《贷款修建高等级公路（二级和二级以上的公路）和大桥公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》的第十条：“收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用”的精神，对普通收费公路基本上没有实施征税。
随着公路交通状况的进一步的改善，交通的矛盾已不再像以往那样突出，于是收费公路的税收问题逐渐摆上桌面。具有代表性的是1996年国家计委给武汉市计委的关于收费公路税收问题的答复和1997年省地税局给台州临海市关于收费公路税收问题的答复，这两个答复都表明了车辆通行费属于纳税范畴。鉴于当时《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）尚未出台，因此两个答复文件在纳税对象上均未区别政府还贷公路还是经营性公路。
由于税收涉及地方财政收入，因此当出现以上两个答复文件后，对所有收费公路项目的征税工作马上在全省铺开，特别是个别市、县出于地方利益，甚至追缴以前年度的营业税。这种局面引起了各级交通主管部门的强烈反响，也使金融部门和投资者产生了强烈的不安，在社会上产生了很大的争议，一度影响了公路交通事业的发展。特别是出现补征的地区，完全打乱了正常的收费还贷计划。
这种状况到2000年10月15日财政部、国家税务总局联合颁发《关于车辆通行费有关营业税等税收政策的通知》（财税[2000]139号）后才告一个段落，该《通知》明确规定，从2000年10月22日起，政府还贷公路，使用财政部门统一印（监）制的收费票据，不缴纳营业税。此前已征收的税款不再退还，未征收的税款不再补征；经营性公路按有关规定使用税务发票，依法缴纳各项税收。从此我省收费公路的税收工作步入有章可循，规范有序的阶段。
但遗憾的是，由于各有关部门在对收费公路项目法人制认识上存在误区，各级政府对政府还贷公路的法人主体一直未在组织机构上予以落实，使政府还贷公路项目的贷款至今没有合法主体，以致我省大多数政府还贷公路项目为解决落实贷款问题，不得不成立项目公司，使政府还贷公路成为形式上经营性公路，使用税务发票，承担各种税收。这种情况在湖州、衢州和杭州地区尤为突出。
二、收费公路税收的特殊性国家税务总局局长谢旭人在2005年5月27日《人民日报》上发表的《发挥税收职能作用 促进和谐社会建设》一文中指出：“税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实行宏观调控的一个重要经济杠杆。和谐社会建设与税收息息相关”。
也就是说，税收具有两大职能：筹集财政收入和具有调控经济的杠杆职能。筹集财政收入的目的是为了使国家财政有足够的能力保证公共支出（应该包括对公路交通事业的支出），促进社会事业发展，满足人民群众日益增长的物质文化需要；经济杠杆的职能体现在税收作为宏观调控的重要工具，能有效地调节国民收入分配，引导资源优化配置，推进经济持续快速协调健康发展，其共同的目的是为了建设和谐社会。
毫无疑问，收费公路的税收政策也必须紧紧围绕建设和谐社会这个中心。由于收费公路企业与一般企业不同，国家规定收费公路是有限期的经营企业，具有存在时间的阶段性，与一般企业的永续性经营存在着巨大的差异，而这种差异恰恰是收费公路的基本属性所决定的。国家出台“贷款修路，收费还贷”这个特定政策，就是因为政府财政困难，无奈之下以增加车辆使用者的负担为代价，来解决公路交通发展的不平衡。基于这样的原因，政府各部门在制订收费公路相关政策时都严格遵循这样一个原则：尽量减轻车辆使用者的负担，严格控制收费年限和收费标准。《公路法》和《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），在确定收费公路收费年限的问题上充分体现了这个原则。对政府还贷公路的收费年限，明确规定“按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定”，“最长不得超过15年”；对经营性公路的收费年限，规定“按照收回投资并有合理回报的原则确定”，“最长不得超过25年”。关于“合理回报”，交通部九号令《公路经营权有偿转让管理办法》第十一条解释为“投资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资预测回收期的50%）”；2001年由浙江省交通厅、物价局、财政厅共同印发的《浙江省收费公路收费年限测算试行办法》是这样描述的：“经营性公路的年投资回报率为长期贷款利率平均水平加期望报酬率2%-3%确定。在确定年营运成本时，营业税按实列支”。经营性公路的收费年限比政府还贷公路长的原因就是经营性公路需要取得投资回报和缴纳税赋。鉴于国家对收费公路的特殊政策，特别是收费公路（主要指普通收费公路）本身具有生存的历史阶段性，我们有理由认定，国家出台对收费公路征税的初衷不是为了筹集财政收入，而是旨在调节收入、调节分配。
但事实上我们不得不承认，对收费公路的征税没有完全起到调节收入、调节分配的功能，恰恰相反，当前是起到了筹集财政收入的功能。从上述国家相关规定中我们已经发现，与其它一般企业不同，经营性公路的税赋形式上由经营者承担，但实际上国家在确定收费年限时，充分考虑到经营者的税赋，并通过延长相应的收费年限来补偿经营者所支付的税款，这就表明，收费公路税收真正的承担者仍是车辆使用者而不是经营者，征税的结果无非是通过延长收费年限，继续增加车辆使用者的负担。而这部分税收收入，大部分地区是作为财政一般性收入进行安排，并非专项用于交通公益事业。这就是收费公路税收的特殊性。
三、收费公路的税收应成为有专项用途的税种根据收费公路税收的这种特殊性，如何在维持现有税收政策的基础上，建立起一种良性机制，使公路交通事业的发展与社会经济发展同步，使收费公路的发展更加适应构筑和谐社会的需要，这是本文研究的重点。
公路的基本属性决定了“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”（《条例》第三条）。世界上大多数国家的收费公路占道路总里程的比例一般不超过1%，且收费公路中的高速公路占绝对比重。我国收费公路总里程目前已突破12万公里，占全国公路通车总里程的7%，超过世界平均水平，也远远高于印度尼西亚、阿根廷和墨西哥等发展中国家，且高速公路的里程所占比重偏低。虽然这12万公里总里程的收费公路，对缓解我国公路交通紧张状况起到了非常重要的作用，但我们也应清醒地看到，收费公路占公路总里程的比重偏高、高速公路占收费公路总里程的比例失衡，其负面影响已经显现，按照《条例》规定，对在建和已投入营运的收费公路项目进行规范的工作，已显得十分艰巨和繁重，并面临着资金严重短缺的压力；而占93%的非收费的纯公益性公路，又基本分布在经济欠发达区域，要全面推进现代化建设进程，需投入大量的资金，加快改造完善。毫无疑问，加快这部分交通基础设施的建设，坚持全面协调可持续发展，是当前交通工作的中心任务。我省近几年的交通发展牢牢扣住这一环，加大了通村、通乡及县际公路的标准化、硬化和安全设施建设的资金投入，并加快了完善国道、省道、农村道路、港口、码头与高速公路连接的路网建设步伐，取得了可喜的成绩。但由于交通规费收入还远远不能满足公路交通发展的需求，政府性负债已逐年增加，公路交通事业发展任重而道远。
要缓解公益性公路建设及收费公路规范清理的资金紧缺状况，有必要创新思路，探索公路交通建设资金新的投入机制。针对收费公路税收政策的特殊性，笔者认为，有必要将收费公路的税收明确为专项税，与车辆购置附加税一样，专项用于交通事业，当前主要解决收费公路规范清理的资金需求，长远致力于公益性公路的建设与养护投入，在真正意义上建立起“取之于路，用之于路，以路养路”的良性循环机制，确保“十一五”期间公路交通事业全面协调可持续发展。（收稿日期：2005-12-08）
