目前，我国行政事业单位实行的会计集中核算制度，相对于传统的会计核算方式，有许多优点，在一定程度上提高了会计信息的质量，有利于政府采购制度的实施和保证会计监督的全面性。但是，会计集中核算制度在实施过程中也存在许多问题，因此，有必要对其进行创新，实行国库集中支付制度。
一、行政事业单位集中核算制和国库集中支付制概述
1．集中核算制
会计集中核算是会计委派制的一种特殊形式，是一种以统一核算为手段、集中资金为基础、加强收支管理为目标的会计集中支付制度。行政事业单位会计集中核算一般在不改变单位内部理财机制、资金支配权和财务管理职能下，取消单位现有的银行账户、会计出纳岗位，由政府或财政部门成立核算中心，统一开设银行账户，集中办理资金支付结算，统一发放工资，集中进行会计核算，集中管理会计档案和统一财务公开。相对于传统的会计核算方式，行政事业单位集中核算制主要有以下优点：
（1）会计人员具有独立性，有利于提高会计信息质量，减少会计信息失真。由于会计核算中心隶属于财政部门，实现了单位行政领导权与会计监督权的分离，确保会计人员可以依法行使会计监督职权，敢于对会计资料的真实性、合法性、准确性、完整性进行监督，从而避免或减少会计信息失真现象。
（2）有利于政府采购制度的实施和收支两条线的落实。实行会计集中核算后，各部门、各单位采购列入政府采购目录的货物商品，必须经过政府采购部门集中采购方可付款，从而保证了政府采购制度的实施；并且从根本上划清了收支的不同渠道，迫使各部门、各单位杜绝了坐收坐支、胡支乱花现象。
（3）保证了会计监督的全面性。行政事业单位所有日常支出和预算资金都纳入会计核算中心的账户，并经过会计集中核算机构会计人员的审核，使会计监督贯穿经济活动的事前、事中、事后全过程，因此，会计集中核算制度下的会计监督具有全面性。
2．国库集中支付制
国库集中支付制是由财政部门负责成立国库支付中心，它是指以国库单一账户体系为基础，资金拨付以国库集中支付为主要形式，所有财政性资金都通过国库单一账户体系进行拨付、结算的一种财政资金管理制度。它实现了从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控。实行国库集中支付具有以下优点：
（1）便于建立公共财政体系，实行部门预算。在国库集中支付下，各部门、各单位所有财政性资金支付活动都按规范的程序在国库单一账户体系内运行，财政资金活动的透明度增加，有利于建立公共财政体系。
（2）减少了资金的在途时间，提高了资金使用效益。国库集中支付撤销了各部门、各单位的银行账户，所有财政性资金都集中到了国库单一账户，从而加大了对财政资金的调度力度，增强了财政调控能力，解决了实行国库分散支付造成的财政资金在各部门、各单位形成较大沉淀和闲置，而财政部门资金紧张、调度困难的弊端，提高了财政调控能力。
二、实行国库集中支付制的必要性和可能性
1．必要性分析
（1）行政事业单位集中核算制存在的问题，要求进行创新：
第一，会计集中核算弱化了单位财务管理职能，使其积极性受到挫伤。会计集中核算后，原属单位的会计核算职能及有关的账表、会计资料、会计档案等，转移到了会计核算中心，使会计核算与单位发生分离，造成财务管理和会计核算的割裂，使会计委派制失去了实地实时监控的优势。
第二，会计核算与财产物资管理相脱节，财政资金风险加大。实行集中核算后，会计核算移至核算中心，但是财产物资仍由原单位管理。这种财产物资管理与会计核算相分离的情况势必使预算单位财产物资管理薄弱的问题更加突出，如果不加以解决，将会造成国有资产流失。
第三，不能对所有的财政性资金进行集中核算，存在沉淀资金。由于我国当前的预算管理制度还不健全，政府各部门的财政性资金收支没有全部纳入预算管理，所以实行会计集中核算只能在有限的范围内强化单位收支管理，提高财政性资金的使用效益。此外，由于财政部门在商业银行开设的账户并非零余额账户，造成一部分财政性资金从人民银行国库支付后，经常沉淀在会计核算中心的银行账户上。且这部分沉淀资金要按规定利率计息，这既不能从根本上解决财政资金分散问题，也不利于中央银行充分利用财政资金和维护中央银行基础货币的完整，削弱了中央银行货币政策实施的力度。
（2）两种体制并存，存在许多弊端，迫切要求统一行政事业单位的会计管理体制。会计集中核算和国库集中支付都作用于财政资金的支出环节，目的都是加强支出环节的财政监督、降低财政资金风险、提高财政资金效率。但我国实行国库集中支付和会计集中核算分设在两个部门的体制，难免会出现以下问题：第一，不利于两种体制的协调；第二，造成了人、财、物等资源的浪费，也就是财政资金的浪费；第三，不利于提高工作效率。这就要求我国要统一行政事业单位的会计核算体制。
2．可行性分析
首先，会计集中核算制为国库集中支付制提供了运作平台。会计集中核算制度使财务管理与会计核算分离、支出决定与支付执行分离，以会计核算制约财务管理，在保证资金规范运作的同时，实现了对资金运作的全程监控，保证了各类资金收支项目的统一性和规范性，从而保证了会计账目的客观真实性，为国库集中支付制度搭建了一个良好的控制、监督和信息平台。
其次，会计集中核算制为国库集中支付制提供了运作机制条件。国库集中支付制的前提是国库单一账户，会计集中核算采用统一账户，单一账户与统一账户虽然有本质的区别，但二者都是将预算单位的账户由分散到集中的过程。会计集中核算对纳入其管理范围的预算单位采取的“集中管理，统一开户，分户核算”的原则，各预算单位的银行账户一律撤销，统一在指定的商业银行重新开户，为国库集中支付制度下国库单一账户体系的建立提供了现成的集中支付平台。
第三，会计集中核算制为国库集中支付制提供了思想条件。会计集中核算制度运行以来，各级领导和广大群众的思想观念已经发生了根本的转变，从当初的抵触、难以接受到现在的理解和支持，从而为国库集中支付制度的改革建立了广泛的思想基础。
三、实行国库集中支付制的模式
1．单一模式
即全面取消会计集中核算制度，所有行政事业单位只实行国库集中支付制。首先，撤销现有的会计集中核算机构，恢复预算单位的会计机构和会计人员，将会计职能全部交回预算单位，预算单位的财务会计工作在单位负责人的领导下独立进行。其次，建立新的国库集中支付机构，按统一、规范的要求集中搞好国库集中支付工作。该模式的优点是：简便易行，操作性强；符合财政部关于公共财政基本框架建立统一规范的总体要求；财政部门和预算单位分工明确，权责统一，能有效调动预算单位加强财务管理、依法理财的积极性，便于财政部门集中精力搞好本职工作。缺点是：基本否定了会计集中核算制度，挫伤了基层探索财政改革方向的积极性；富余人员的处理有一定难度；单位会计机构、会计人员的恢复需要较长的时间，不符合国库集中支付改革全国一盘棋的改革思路，不利于地方财政改革向制度化、规范化发展。
2．互补模式
包括职能保留模式和区域保留模式。所谓职能保留模式是指保留会计集中核算的财务审核和预算把关职能，将其融入国库集中支付制度之中。会计核算工作如登记账簿、编制报表等，划归行政事业单位自己完成。区域保留模式是指在中央、省及大中城市的财政部门实行国库集中支付制，在县乡级基层政府中实行会计集中核算制。该模式的优点是：兼顾了两项制度的优缺点，兼顾了地区差异，更有利于实施，转轨面临的压力较小；人员分流的压力较小；与规范的国库集中支付相比，支出的管理更具体。缺点是：两种制度有效结合的技术要求高、组织难度大、操作复杂；容易混淆预算单位利财政部门的职责，造成财政和单位之间责任和权利不对等；只将会计核算退回单位，单位配合的积极性不高；恢复单位会计机构和会计人员也有一定难度。
作者单位：沈阳地质矿产研究所（责任编辑：禾 言）
