［摘 要］为了缓解公路建设资金不足的矛盾，促进公路建设特别是高速公路建设快速发展，2002年以来，湖北省高速公路建设实施了市场化筹融资的政策措施，招商引资工作取得了重大突破。本文结合湖北省实际情况，论述了高速公路招商引资工作中遇到的一些问题以及对此的思考与对策。
［关键词］社会资本 投资 高速公路
一、湖北省高速公路招商引资工作的基本思路与做法湖北省高速公路招商引资工作经历了一个由“只求所在、不求所有”到“业主负责、政府服务、行业监管、依法行政”的基本思路的转变过程，并开始从注重招商数量向注重招商质量转变，从单纯强调服务向服务监管并重转变。从目前我省已经签订投资意向书或正在实施的企业投资项目来看，基本上是按照“前期进入、委托建设”的工作模式进行的，即投资商在项目前期工作阶段进入，并负责完成项目前期各项准备工作；省交通厅成立项目筹备组，配合投资商做好项目的立项审批、可研、初步设计、工程招投标以及征地拆迁等方面的协调工作。前期工作完成后，由投资商成立项目公司，与省交通厅签订《特许权协议》，负责项目的筹资、建设任务，并通过与省交通厅签订《建设管理协议》的方式，将工程技术和工程管理等方面的工作委托省交通厅成立的项目建设指挥部负责。
采取这种模式的好处是，投资商在项目前期阶段进入，一方面，投资商可以较为详细地了解、掌握项目情况，便于项目的投资控制和资金筹措，另一方面，交通厅可以节省大量的前期工作费用，将工程技术等方面的工作委托项目建设指挥部负责，可以弥补投资商在工程技术、管理、经验等方面的不足。但是，这种模式也存在诸多弊端：在前期进入方面，一是若项目前期工作进展不顺利或前期工作中遇到国家大的政策调整，必将极大地影响投资商的信心，甚至直接导致投资商退出该项目；二是前期工作由投资商负责，可能会出现部分投资商人为提高工程概算，以便获取更长的收费年限（因为收费年限是在签订《特许权协议》时依据概算投资确定的）等问题。在委托建设方面，一是容易出现责任不清、监管弱化等问题；二是省交通厅派出的工程技术和管理人员的双重身份引起的利益冲突等问题。
为了解决这些问题，我们正在逐步改变现有的工作模式。一是拟在项目前期工作全部完成后再招商，投资商进入后即可开工建设。项目前期工作费用由交通部门垫付，待项目开工后再由投资商支付给交通部门，并计入工程成本；二是不再采用委托建设的模式，而是严格按照“业主负责、政府服务、行业监管、依法行政”的思路进行建设管理。投资商可以自己组织建设，也可以采取代建制的方式，选择专业的建设队伍进行建设。交通主管部门主要是做好协调服务和行业监管工作。
二、投资商的资格审查问题在投资商的资格问题上，我们认为关键是要审查投资商是否具备项目投资所要求的资金能力，特别是项目资本金的出资能力，而不必要求投资商一定具备工程建设及管理方面的能力。我们目前的做法是：在对投资商提供的资料完整性和真实性进行审查以及对投资商的财务状况、信用、投资能力等情况进行分析、核实和实地考察的基础上，对投资商的投资能力进行评分。然后根据核查及评分情况，起草《投资商资格初审报告》，组织专家审议，最后将审议结果报招商引资领导小组和厅长办公会集体研究确定。
由于没有现存模式和经验可供借鉴，只能在实践中不断摸索。虽然我们制定了比较严格的准入条件，要求投资商提供相关的资料（如财务报表等），但对投资商所提供的资料的真伪甄别难度极大。从目前的情况看，缺乏科学、完善的审查办法是导致“问题投资商”出现的重要原因。
因此，我们认为，在投资商的资格审查上，要着重解决两个方面的问题：一是要建立一套科学的投资商投资能力（主要是资金能力）的考评办法，以保证真正具有投资能力的投资商进入高速公路建设领域；二是要建立一种规范、有效的建设管理模式，如代建制等，以解决投资商建设管理能力不足的问题。
三、项目转让和收费权转让问题投资商通过股份变更、转持、重组等方式，将项目或项目收费权进行转让，是我省企业投资高速公路项目管理中较为突出、也很难处理的问题。我省随州至岳阳高速公路南段项目原投资商为湖北恒通投资有限公司，该公司未经省交通厅同意擅自变更股东和转让股权，涉嫌炒作项目，省交通厅于2004年6月6日与湖北恒通投资有限公司签订“关于解除《随州至岳阳高速公路湖北省毛嘴至白螺段投资意向书》协议”，并重新按招商程序，选择了百荣投资控股集团有限公司作为项目投资商。我省武汉至黄石高速公路项目于1997年转让给马来西亚华人财团在武汉注册的马鄂公司。2004年以来，马鄂公司多次要求将其股份通过变更、转持等方式进行转让，省交通厅均未同意。
关于项目转让（即投资商在取得项目投资资格后，再通过一定的方式将项目转让给第三方，并从中牟取利益）问题。我们认为，投资商的确定是经过了严格的资格审查和选择程序的，若投资商擅自将项目转让给第三方，则新的投资商的投资能力将无法控制，项目建设也会因此受到影响。正因如此，我们是不允许投资商擅自进行项目转让的，并且在《投资意向书》和《特许权协议》中均作了明确规定。
关于通过股份变更转让收费权问题。我们认为，由于高速公路项目公司是为建设、经营高速公路而设立的一种专营公司，其公司股权实际上就是公路收费权。公司的股份变更、转持行为，实质上是名为股权转让实为收费权转让的行为，应按照收费权转让的有关规定办理。但是，由于缺乏明确的法规规定，我们目前的做法是在《特许权协议》中约定：项目公司办理其股东对外转让所持股权的工商变更登记手续，应取得交通主管部门同意，并按国家法律、法规和规章的规定办理。
四、项目保障问题在项目保障问题上，我们主要考虑了两个方面的问题：一是投资商应保证项目建设资金特别是项目资本金必须及时足额到位；二是项目公司必须全面履行《特许权协议》约定的各项条款。为此，我们采取了项目公司和项目公司股东（即投资商）同时提供担保的方式，并在《特许权协议》中约定：项目公司必须在《特许权协议》签订前十日内提交“项目建设银行履约担保”和“特许权协议股东履约担保”，并作为《特许权协议》生效的前置条件。“项目建设银行履约担保”的担保事项是项目公司全面履行协议约定的自协议生效之日起至项目竣工验收合格日止项目公司应当履行的义务，担保金额约为项目资本金的5%：“特许权协议股东履约担保”的担保事项是项目公司全面履行协议约定的义务，其中包括但不限于履行协议约定的第三人权利的清洁义务。
同时，对项目建设资金的筹措、使用与监管，项目施工，项目经营等方面进行了约定，并相应地制订了严格的违约处罚措施。
五、养护问题企业投资高速公路项目的养护问题，是我们在制订《特许权协议》时着重考虑的一个问题。我们主要考虑了三个方面的问题：一是明确养护目标，二是明确养护责任，三是保障措施。主要内容包括：
1.项目公司应当按照公路养护技术规范和操作规程，对公路及公路附属设施进行日常检查与养护，使公路及公路附属设施处于完好状态，保证公路快速、安全、舒适、畅通，为通行车辆及人员提供优质服务。公路及公路附属设施处于完好状态是指公路及公路附属设施达到如下目标：
（1）形象目标：路面整洁、平整密实、横坡适度、行车舒适畅通；路肩整洁、边坡稳定、排水通畅；构造物、桥涵完好；沿线设施规范、齐全；绿化协调美观；环保功能完善。
（2）养护质量目标：养护质量指数（MQI）保持不低于85，各分项指标（PQI、SCI、BCI、TCI）均保持不低于80.（3）养护工程质量目标：合格率达到100％，优良率达到90％。
公路及公路附属设施的养护，应当依法施工、竣工，不得拖延工期，不得影响车辆安全通行。
2.项目公司应加强对养护作业安全监管，严格执行《公路工程施工安全技术规范》、《公路养护安全作业规范》，并按规定采取安全防护与隔离措施，交通标志与标线应按照《道路交通标志和标线》的要求进行设置。因未依法依规养护造成第三人人身损害、财产损失的，由项目公司依法赔偿。
3.项目公司未按照公路养护技术规范和操作规程进行公路养护，或者虽经养护但未达到协议约定的养护目标的，交通主管部门有权责令限期改正；项目公司在指定期限内拒不改正的，交通主管部门有权责令停止收费，相关损失由项目公司自负。责令停止收费后七日内乙方仍未履行养护义务，或者虽经养护但未达到协议约定的养护目标的，交通主管部门有权指定其他单位进行养护，养护费由项目公司承担；项目公司拒不承担的，交通主管部门有权申请人民法院强制执行。
六、投资商退出问题关于投资商退出项目投资的问题，主要存在两种情况：一种是在项目前期阶段退出，一种是在项目建设期间退出。
对于在项目前期阶段的退出，我们目前的主要做法是：双方通过协调，解除投资意向，并签订解除投资意向的协议。投资商先期投入的项目前期工作资金中，凡已经用于项目前期工作的费用，由省交通厅全额支付给投资商，余下部分以及银行存款利息，由投资商抽回；项目前期工作的全部成果，由投资商无偿移交给省交通厅。我省武汉至英山高速公路、荆岳长江公路大桥均采取的这种退出方式。
对于在项目建设阶段的退出，我们主要是将其作为解除《特许权协议》来处理的。对于这一阶段的退出，主要是由于投资商（项目公司，下同）出现了重大违约行为而导致《特许权协议》的解除，因此，我们在《特许权协议》中，对因投资商原因导致《特许权协议》解除的情形，制订了较为严厉的处罚措施。主要内容包括：
1.因投资商原因造成协议终止的，交通主管部门（协议中的甲方，下同）有权无条件、无偿接管项目，有权无偿使用与项目有关的知识产权（包括工程设计图纸等），并继续组织投资建设或经营。
2.投资商应采取清偿债务、替换担保物等方式，清洁附着在项目已形成的固定资产上的或依托在项目上的任何种类或性质的债务、担保物权等第三人权利。
3.交通主管部门在接管项目前，投资商对外签订的一切合同对交通主管部门均无约束力，但原施工、监理、勘察设计、材料供应、养护单位要求继续履行其与投资商签订的合同的，交通主管部门有权与其协商一致后对原合同有关条款予以变更，变更后的施工、监理、勘察设计、材料供应、养护等合同继续履行。交通主管部门对合同条款的变更应该不影响原合同所设定的实质利益关系，在此情况下如对原合同有关条款的变更仍不能达成一致的，交通主管部门有权要求其退场，因此发生的一切后果由投资商承担。
从目前的情况看，对于这种完全无偿接管项目的处理方法，投资商比较难以接受。我们认为，这种处理方法毕竟是一种事后处罚，是双方都不愿意发生的，其目的只是要求投资商不断规范投资行为，加强投资管理，避免出现重大违约事项，特别是主观违约事项。
由于企业投资高速公路项目还是一件新事物，相关的法律法规和政策极不完善，因而，具体操作过程中还存在许多问题。以上只是我省企业投资项目管理中遇到的几个比较突出的问题，借此机会与大家交流，也希望能够得到大家宝贵的意见和建议。（收稿日期：2006-02-10）
