一、引言
作为农业支持政策之一，目前发展中国家都在开办或准备开办农作物保险计划。我国的农作物保险和牲畜保险在1950年代曾经开展得轰轰烈烈，但是，随着人民公社体制确立而最终停办。虽然1980年代在部分地区曾有所恢复，但由于政策和资金以及很多技术问题没有解决，且农村人口多，地域过大，很难整齐划一，所以，除部分地区如新疆和上海这项业务取得发展外，几乎所有的作物保险和保险试验都归于沉寂。而作物保险支付在WTO《农业协议》“绿箱”中属于无需削减承诺项目，我国今后对农业支持的重点之一，无疑要考虑重建全国性的作物保险计划。早在1930年代，日本就开始实施农作物保险计划，亚洲发展中经济的国家或地区1960年代就普遍开展了作物保险试验，如我国台湾的牲畜保险和农业保险，斯里兰卡的全国性作物保险，泰国的棉花保险计划，印尼和印度的作物保险等；马来西亚则进行了长期的作物保险调研，韩国也做好了实施作物保险计划的准备与立法等。相对来说，菲律宾作物保险的经验在发展中经济中较有代表性。
二、菲律宾作物保险计划的特点与存在的问题
1976年，菲律宾土地银行开办过作物保险。两年后该行创办菲律宾作物保险公司（PCIC），在全国13个区域和4个次区域开办了作物保险。1981年，菲律宾作物保险公司对参加政府信贷计划的农户强制办理水稻和其他作物保险。目前，菲律宾作物保险公司的全国性作物保险计划有两类，一类是“一般作物保险计划”，包括水稻和玉米保险、高价值或商品作物保险和非作物农业财产保险；另一类是所谓“特殊保险计划”，主要包括牲畜保险、水稻和玉米保险、水产品或鱼类保险、烟草行业保险、GMA杂交水稻保险计划。
（一）一般作物保险计划
1．水稻和玉米保险。菲律宾的水稻和玉米保险，主要保障作物自然灾害和作物病虫害风险。符合条件的参与者包括借贷农户和个人融资农户，前者是指向政府监控下的金融计划借贷者，后者指愿意接受政府认定资格的生产技术人员监督的农户。
个体农户可以以作物保险申请书向借贷机构申请贷款；团体借贷农户则必须提交借贷人名单、标准农场规划、预算表和控制图或位置示意图；不贷款农户申请保险，则应在实际下种和直播前，对作物保险申请书进行备案；个体农户可以向菲律宾作物保险公司的理赔官员提交代理备案申请书。农户参加团体作物保险，还应当提交参与人和农场相关资料。
对于灾害报损，农户须在发生作物损失10日内提交报损单，对于进行性灾害，报损最晚不得迟于预定收获日前20天。索赔书也应在不迟于灾害发生后45天内备案。实际理赔期为：水稻10？郾54天，玉米8？郾16天。
关于损失调整和理赔，一旦发生大面积灾害或病虫害，即组成灾害评估小组，按照个人投保或团体险分别理赔，评估人员主要来自菲律宾作物保险公司、农业部、全国保险协会等机构。对于团体险农户，由农户协会指定人士参与灾害评估。
2．高价值商品作物保险。高价值商品作物承保芦笋，香蕉、甜瓜、甘蔗、番茄、花生、土豆、大蒜、洋葱和工业用木材等保险。另外，菲律宾作物保险公司还开办了非作物农业财产保险，主要承保火灾、雷电、偷盗和地震灾害造成的仓库、磨房、灌溉设施及其他农业设备损失。
（二）特殊作物保险计划
牲畜保险主要包括水牛、耕牛、猪、山羊、家畜的意外死亡和疾病险，投保人主要是菲律宾牲畜管理服务公司成员户。水稻和玉米保险是支持政府“食品安全和减困计划”的一个险种，通过农业合作银行、农业银行、非政府组织以及其他借贷机构开展，目的是推动农户和借贷机构通过菲律宾作物保险公司进行作物保险。
水产品或鱼类保险不是大面积推广的险种，主要面向菲律宾鱼类和水资源局认定的养鱼户的鱼塘、鱼笼等水产项目遭受自然灾害或风险的保险项目。
烟草保险项目是菲律宾作物保险公司和菲律宾国家烟草公司共同办理的烟叶保险。
GMA-杂交水稻保险计划是针对杂交水稻（AxR）育种农户杂交水稻（F1）商业农户的灾害保险。
（三）菲律宾作物保险的主要特点
1．主要承保基本农作物，政府基本可以控制，以最大限度避免道德风险。菲律宾作物保险公司确定，承保对象应当是基本农作物，待具备经验和有能力后再扩大范围。所以，他们首先选择水稻作为承保对象，因为菲律宾普遍种植水稻，农业部仅有水稻种植的产量和损失数据，而且全国性农业信贷计划主要针对水稻种植。
菲律宾作物保险公司承保风险险种的选择也考虑了三个因素，即风险足以对农户造成经营困难，且是不可预见的自然风险，同时灾害程度能够度量，但是特定灾害损失很难估计。所以经调研，菲律宾开办了多重风险保险项目，政府要求投保农户采用推荐的技术、农场方案和预算，并由政府监督。
2．以保证农户生产持续性为目标，把农户的信贷水平作为承保的基本依据。调研发现，产量数据很分散，且不同情况、区位和季节条件的产量差别大，以产量承保比较困难。如果承保预期产量或部分产量，有些农户可能会放弃作物，所以最好选择以农户种植投入为依据承保，以把农户的财富恢复到投保以前水平为目标。这样确定投入水平较容易。
3．郾承保期限既要科学选择，又要成本低廉。按日历年承保，在理赔和定损方面对保险公司有利，较适用于真实年度或多年作物（如香蕉、芒果等）。按季节承保成本高且麻烦。为了减少保险销售成本，菲律宾的作物保险计划采用了修正的季节保险方法：对于尚不具备资格的农户团体或合作社，开办团体作物保险；对于参加双季作物保险的个体农户，允许其自由选择承保期，保费可折扣。直到1990年代初，菲律宾作物保险公司才开始采用日历年方法承保，办理高价值作物保险。
4．注意查勘、定损和理赔方法使农户易于接受，又注意探索较为可行的科学方法。对于没有作物产量记录的作物保险项目，定损难就难在目标产量难以确定，不论是以村、区还是省为单位计算，都有偏差，让农户自报产量也不行，而要等最终产量出来再理赔，农民等不起。菲律宾作物保险公司定损，采用了农户容易接受的单独定损法，这也是经营成本过高的原因。1990年代初，菲律宾作物保险公司采用了损失预测模型（LPM）计算水稻和玉米损失估计和理赔，它索赔程序处理快，无需等待实际产量报告，缩短了理赔时间，高效而支付公平。后来LPM模型还用于香蕉、甘蔗和烟叶保险，甚至用于商业性作物保险计划。
5．划定合理的理赔扣减量，降低管理成本，并避免逆选择和道德风险。通常农户种植不慎会造成部分作物损失，而确定这部分损失较困难，作物保险公司通常用免赔限度扣减法计算损失，如果免赔限度扣减量为10%，则保险公司对于作物在10%以内的损失是不赔的，而一旦超过免赔水平，则全额赔偿。还有一种所谓直线扣减法，是在理赔时直接扣除10%的赔付额。菲律宾作物保险公司采用免赔限度扣减法承保水稻和玉米保险，对高价值商品作物则采用直线扣减方法。
6．保费采用低价政策，政府在一定时期给予一定补贴，并逐渐退出。作物保险没有费率补贴，农户就很难承受高保费。菲律宾作物保险公司调研后决定，不以人头费、利润和再保险成本作为费率的定价标准，而是按纯风险费率和很低的费率建立巨灾风险保险。最初，政府对所有农户进行补贴，现在只给靠种植水稻和玉米维生的农户保费补贴。即使这样，依然需要信贷机构分摊投保成本，而农户投保也降低了信贷机构可能的损失。20多年来，菲律宾的作物保险费率屡经调整，最早以地区水稻损失为基础，费率统一为8%，2000年费率以市价为基础，分季节计算的复合费率定为10？郾81%.开始时，玉米保险费率为7%，后来变为可变费率，目前复合费率为19？郾27%.
7．强调灵活性与强制性的统一，开展强制保险与自愿保险。所谓强制与自愿，是针对农户是否贷款而言。如果农户从政府信贷计划获得贷款，就被强制参加了作物保险，银行从贷款中扣除保费，转移到地区保险办事处，银行就相当于菲律宾作物保险公司的保险代理。否则，农户自愿参加，不贷款农户购买保险需交纳现金，并签订合同。
（四）菲律宾作物保险的再保险机制
菲律宾作物保险公司采用所谓止损合同，向国内外再保险公司再保险，即把部分保费交给再保险公司，若风险超过一定水平，由再保险公司赔偿。从1983年开始，菲律宾作物保险公司为水稻保险投保了止损险，1999年为玉米保险投保了超损险，而高价值商品作物险种的再保险，通过用国内再保险公司的配额分担风险。从1983年～2000年，菲律宾作物保险公司水稻再保险的费率为13%，仍受制于再保险公司。
（五）菲律宾作物保险的业绩
菲律宾作物保险的赔付率很高，1968～1975年水稻作物损失大约为24？郾5亿比索。菲律宾政府的审计报告显示，2001—2004财政年度，菲律宾作物保险公司分别承保水稻和玉米农户59763户和9970户，收取保费7017万比索，政府补贴8988万比索，保险额达到268亿比索。作物保险支持了菲律宾农业发展。
当前，菲律宾的作物保险也面临一些问题需要解决。第一是人头费过高。全世界作物保险的平均索赔户数大约为15%，人头费约为5%，而菲律宾作物保险公司的水稻保险和玉米保险报损率为2？郾68%（1991）～18？郾51%（1988），平均8？郾2%，业绩尚可。但由于它是国营，主要是为小型农户提供保险服务，所以人头费居高不下。加上采用单独计算理赔，更增加了费用。2000年，菲律宾作物保险公司在大幅度裁员后，还在考虑缩减机构编制，重新设计保险计划，采纳更加市场化的同险转移机制。第二是缺少大型基金投资。菲律宾政府规定，除投资政府债券，限制菲律宾作物保险公司投资其他高收益证券外，作物保险公司不得通过提高费率弥补人头费和利润的不足。而财政资金严重短缺，又影响到菲律宾作物保险计划的持续发展。
由于预算过于紧张，菲律宾作物保险公司无法增加作物保险项目。2003年，菲律宾遭受台风灾害，但只有不足3%的农业生产区参加了作物保险计划，政府只得向Quedan农村信用担保公司求助解决保险赔偿，还希望从日本国际合作银行借50亿比索软贷款，向遭灾农户提供长期信贷。
三、发展中经济的经验与我国作物保险制度建设
从菲律宾作物保险的经验分析看出，尽管各国经济发展水平不同，但是都认识到发展作物保险是解决农业稳定发展的必由之路，这些经验值得我们借鉴。
（一）农业持续发展要求必须开办作物保险。但是，由于实际情况不同，各国的保险计划应当保持多样性，国家、地方和企业都可以办。比如，印度除了有国家补贴的作物保险，地方政府和企业都有相应的作物保险计划。这方面与美国的情况有所区别，美国的作物保险计划一开始就有政府补贴，并制定法律，成立了相应的联邦机构RMA进行通盘管理。而且，长期的资本主义农业积累了大量的保险精算数据和经验，保证了美国制度的高效。发展中经济的国家恰恰在以上方面十分薄弱。但是，菲律宾和印度等国根据本国实际，基本上解决或正在解决一些技术问题。如政府的投入机制方面，印度克拉拉邦作物保险就采取建立基金的方式。基金由三部分构成：邦政府缴纳一部分；投保农户的保费收入和基金利息。这样部分避免了印度缺乏大型投资基金的制度弊端。同样，菲律宾则通过信贷机构承担部分费率的方式解决这个问题，也不失为一种很具启发意义的做法。实际上，这也是计划与市场结合的体现，即作物保险的利益各方出钱，风险分担，保证作物保险计划的可持续发展；甚至作物保险做到全面覆盖，兼顾多方利益结合，如菲律宾的高价值作物保险和非作物农业财产保险项目。
（二）作物保险的强制性和灵活性相结合，机制设计应当避免道德风险和逆选择问题。实际上，美国农业的作物保险是强制性的，体现在巨灾保险上。菲律宾和印度等国作物保险，则根据农户是否贷款，区分是否强制投保作物保险，规定只要借贷都要保险。但是，发展中经济的作物保险也有灵活性，如印度也有商业性“园艺单独保险计划”，国家并不给予财政支持。避免道德风险一直是作物保险面临的重要问题。所以，美国的作物保险要求农户在一个县内的所有作物必须同时参加保险才可承保；菲律宾和印度的作物保险计划都规定，投保农户必须参加政府开办和监督的信贷计划，并严格规定免予赔偿量或直接扣减量。又比如，印度作物保险项目，以投入为根据，确定投保基数，这个根据就是农户从银行贷款的数额，易于控制。发展中经济的作物保险设计也考虑到设计激励机制，如印度Kerala邦作物保险计划，就明文限制不同级别官员提出赔付额和批准赔付额的限制性标准，同时为了激励保费收缴，规定委托代理人收缴保费，并给予他们一定比例的保费留成。同样，作物保险对于农户来说，也要体现公正公平原则，如理赔的现场查勘、理赔委员会组成人员，要求有代表性，这方面无论是美国，还是发展中经济的菲律宾和印度，都做到了。这样的经验我国也有，只是没有很好坚持。如我国1950年代开展的牲畜保险，保险金额一律以投保时评定价值的80%计，而价值评定工作由有经验的农民和保险干部组成的民主评定小组进行。
（三）充分调研，积累经验，适时开办作物保险项目，并不断完善。作物保险涉及面广，很复杂。菲律宾作物保险就是根据实际情况分步实施，走出本国道路的。即使是美国，在1933年开办作物保险后，由于经验不足很快就停办了，直到1938年《农业调整法》重新生效后才大力推开。而RMA近年开办的收入保险等，也是经过大量试验，取得经验后才推广的。而美国《作物保险法》规定RMA下属的经济研究所（ERS）可以进行作物保险新品种试验（pilot），并对参加作物保险试验的农户给予财政支持。又如，菲律宾的作物保险管理体制，直到目前仍处于试验阶段。菲律宾作物保险公司成立时归属农业部，当时主要考虑制定预算。到2001年，考虑政策协调的关系又把作物保险公司转给财政部管辖。2002年，为了政策与计划的协调以及日常监督，政府又将菲律宾作物保险公司转回农业部管理。
菲律宾作物保险作为发展中经济农业支持政策的一个缩影，提供了一些有益经验，对我国农作物保险的制度设计具有较好的借鉴意义。
作者单位：上海财经大学财经研究所（责任编辑：小 轩）
