［摘 要］根据国家“十一五”农村公路发展规划的要求，农村公路建设尚需要投入大量的资金。在减免农业税、取消“两工”的背景下，农村公路建设的资金从何而来成为一个非常重要的问题。本文通过对农村公路这一产品的特征分析，明确指出农村公路的经济学属性是由政府提供的公共产品，从而提出农村公路建设应构建一个以政府为主体、民间组织、企业和国际机构共同参与的资源动员机制。
［关键词］农村公路 融资 模式
国家发改委在2004年4月召开的《全国农村公路建设规划》（草案）论证会上提出，为加快农村公路建设步伐，交通部将实施“五年千亿元规划”，即在“十一五”期间国家将投入一千亿元人民币，力争到2010年中国东部地区所有具备条件的行政村、中部地区百分之八十以上的行政村、西部地区百分之九十以上的乡镇都能通沥青路或水泥路；同时，所有具备条件的行政村都通公路。但是，在全国200多万个自然村庄中，除去那些村庄规模太小、户数少、人口少的零星村庄和修路难度太大的深山区村庄以及已经修筑了硬化路面的村庄外，现阶段有紧迫修路要求和修路价值的村庄共100万个左右。每个村庄大体需要修建2～4公里硬化路面。按照现行平原地区4级乡村公路投资标准，每公里硬化路面需要投资15万元左右，总投资3000亿至 6000亿元人民币。
完成“十一五”农村公路规划和建设的资金需求量和投放量之间有着巨大的差额，完善我国农村公路建设的钱从哪里来，目前的融资渠道能否满足这一需求？这是摆在我们面前的一个迫切需要解决的问题。
一、目前我国农村公路建设的融资渠道分析
当前，农村公路建设筹集的资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）、银行贷款、社会团体投资等渠道。
1.财政投资
长期以来，我国农村公路建设投资的主要主体是国家和地方各级财政，但是实际上各级财政投资于农村公路建设的资金也非常有限。
一是由于国家财力有限。尽管多年来我国为建设和发展农村基础设施投入了相当数量的资本，但是从财政支农的结构来看，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农村道路新建、修建项目的投资比例很小。尤其是近年来，我国财政赤字连续攀升，不可避免地会削弱中央政府对农村公路建设资金的投入。
二是由于乡镇严重负债。随着“大一统”的财政体制被“分灶吃饭”的财税体制取代后，农村公路建设主要由县乡（镇）财政负担。然而，我国县乡（镇）财政收入占GDP的比重在逐年下降，并且乡（镇）财政现在负债十分严重。例如，河南省商丘市骆集乡2004年乡财政历史债务累计达1300万元。这1300万债务多数是当年“普九”和修乡村道路欠下的。当年210万元的财政收入相对于巨额的债务负担只是杯水车薪，不可能再用于当地的公路建设投资。
2.农民筹资、以工代资
一直以来农民筹资、以工代资是农民参与农村公路建设的主要形式，特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。尤其是以工代资的形式，其报酬远远低于付出，使农村公路建设成本大大降低。因此以工代资在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额。但随着“三农”问题的日益严重，党中央、国务院为了使农民得到休养生息，对农村、农业、农民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠农政策，取消了农村劳动积累工和农村义务工（两工）。并且在《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中进一步明确提出继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税。
减免农业税后将直接削减乡镇的财政收入，如河南省商丘市骆集乡2004年乡财政收入210万元，其中98%是农业税。减免农业税后，该乡镇几乎没有了财政收入的来源；取消“两工”不仅使得过去主要依赖“两工”兴建的农村公路严重毁坏后无力修复和管理，而且在乡财政锐减无力顾及农村公路建设的情况下，急需修建的农村公路不可能通过“以工代资”的方式新建。
3.银行贷款农村公路建设项目主要服务于农村、农业、农民，而农业属于弱质产业，相对资金收益率低，从而使得农村公路建设项目的偿债能力差，银行往往不愿对其发放贷款。尤其是随着金融改革的深入进行，国有商业银行都在撤离农村市场而转向城市市场，农村金融的供给越来越短缺。而农业发展银行等作为向农村基础设施建设贷款的政策性银行，自身的融资渠道尚未拓宽，资金来源渠道狭窄，融资成本较高，投资能力有限，使之仍然不能成为农村公路建设的主要资金来源。
4.民间投资多年来我国一直以政府为投资主体的投融资体制，形成了投资主体的单一化。当前我国农村公路建设中虽然有一定数量的民间投资，但其比重过少，不具有普遍性。加之民间参与基础设施建设缺乏成熟的项目法人运行机制，使农村公路建设难以吸纳大量的社会闲散资金，实现投资主体的多元化。再者农村公路建设回报率低、风险性高，又缺乏激励机制和有效的配套政策支持，当前要吸引民间资金进入农村公路建设领域仍然举步维艰。
由此可见，现有的融资方式不能满足 “十一五”农村公路规划和建设的资金需求。这就要求我们转变观念，将市场经济的理论应用于农村公路建设领域，大力拓宽融资渠道，创新融资方式来弥补我国农村公路建设中的资金缺口。
二、农村公路的特征和属性
1.农村公路的特征
一是社会性。“要想富，先修路”是多年来经济发展过程中理论和经验的总结。目前，农业收入仍占农户收入的主要部分，农户收入主要依赖于农业的事实加剧了农户对农业基础设施投资的需求，尤其是对公路等基础设施的需求。事实也表明，农村公路的改善对促进农村地区的经济、社会发展有着重要的作用，有利于优化生产要素的配置，促进农产品流通，从而提高农村地区的经济发展水平，增加农户的经济收入。
二是公益性。产品在生产或交易过程中会给产品购买方之外的第三方带来影响，经济学中一般把其称为外部性。外部性有正、负之分，农村公路基本属于能够带来正的外部性的产品，也就是其“公益性”。农村公路对所有的农户都有积极的效用：方便农户的出行，节省时间；便利农产品的运输，降低劳动强度。
三是共享性。一个人在使用农村公路时不能对其独占，而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本过高、技术不可行。因此农村公路通常是供所有的农户使用，即农村公路具有共享性。经济学中常常把难以阻止他人共同消费某种产品的现象称之为“搭便车”，或者说这种产品的消费具有非排他性。
四是投资规模大、经济效益低。虽然农村各个村庄之间修建公路的投资规模很小，但是要在全国绝大多数村庄基本形成农村公路网，投资规模将是十分浩大。如前文所述，资金投入将达到3000亿至 6000亿元人民币。与大规模的投资相比，投资于农村公路的经济效益很低。主要是因为农村公路主要服务于农业，满足农户的生产和生活需要。农村公路的服务对象的特殊性决定了其经济效益低下。
2.农村公路的经济学属性
根据经济学中对基础设施分类的统一界定，农村公路的社会性、公益性、共享性特征决定了其经济学属性是一种公共物品；投资规模大、经济效益低的特征又说明了农村公路是非经营性的，不可能争取到盈利性质的商业信贷，而只能是在市场失灵的经济领域内由政府这只看不见的手来提供和管理。
三、未来我国农村公路建设的融资渠道展望
农村公路建设是发展我国农业的基础，也是整个社会经济活动的基础。农村公路的特性决定了其投资过程中政府的主导地位。并且，农村公路建设的投资规模大，建设周期长，经济效益低，应该调动多方社会资源，争取更多的公益性团体的支持。从而构建一个以政府为主体、民间组织、企业和国际机构共同参与的资源动员机制，将更多的资金用于改善农村公路建设。除了现有的融资渠道之外，在未来我国农村公路建设中，应注重以下融资渠道的开拓。
1.政府债券
一是国债。农村和城镇相比较而言，首先农村公路建设的经济效益低下，致使可利用的资源非常有限；其次农村对公路的需求非常迫切，农村公路建设的社会性更强，需要政府给予强有力的支持。因此，国债是农村公路建设筹资的一个重要渠道。但是，随着我国积极财政政策的逐渐淡化，国债规模不可能大幅扩大，建议进一步增加国债用于农村非盈利性基础设施建设的比重。
二是地方政府债券。对于我国是否可以发行地方债券为地方基础设施建设筹措资金，社会中还有诸多争议。但是，非经营性的农村公路建设具有很强的外部性，社会效益明显，对当地的经济发展、财政增收和社会进步有着巨大的推动作用。而且中央2003年、2004年分别代地方发行债券250亿和150亿，实际上已在对地方发行政府债券进行逐步探索。只要项目选择得当，监管到位，完全可以允许地方适度发行债券以发展农村公路建设。
2.慈善基金
自古以来我国就有丰厚的慈善文化土壤和坚实的慈善事业社会根基，建国后慈善事业得到迅速发展，现在其发展条件则更为优越。一方面农村公路所具有的社会性和公益性特征使其符合慈善基金的扶持对象；另一方面随着我国政府将慈善事业正式纳入新型社会保障体系，明确捐赠在税收等方面的优惠政策后，越来越多的企业单位开始关注和支持慈善事业，我国的慈善基金来源将会越来越广泛。慈善基金未来广阔的发展空间为农村公路建设筹资提供了新的方向。
3.福利彩票
在当前各级政府财力有限的情况下，发行福利彩票不失为一种可行的筹资方式。自1987年以来，全国累计发行福利彩票和体育彩票约为360亿元人民币，为我国各项事业的发展提供了有力的资金支持，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的管理监督体制和发行销售体系。但在农村基础设施领域发行福利彩票还是空白。我国居民手中的储蓄存款将近6万亿元，支付能力充足，发行福利彩票的市场潜力巨大。如果每年增发300亿元农村公路建设彩票，扣除发行费用和返还奖励部分至少能筹集到150亿元，然后把这些资金用于农村公路建设，无疑会产生巨大的经济效益和社会效益。发行农村公路建设福利彩票无疑是一种“公益事业社会办”的好办法，
4.争取更多的国际扶贫开发项目
为了筹集更多的农村公路建设资金，政府及民间扶贫机构和社会保障机构还必须进一步与世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署以及其他国际双边及多边组织进行广泛的沟通与合作，以此拓宽农村公路建设的低成本资金来源渠道。（收稿日期：2006-02-24）
参考文献：
[1] 朱会冲，张燎。基础设施项目投融资理论与实务[M].上海：复旦大学出版社，2002.
[2] http://www.aweb.com.cn，2005-3-24.
[3] 赖怀福，付光琼。中国农村公路建设资金结构现状[J].交通世界，2004（8）。
