［摘 要］本文以南京公路建设的融资为平台，借鉴国内外的先进经验，就我国公路建设融资的模式进行剖析，探索化解公路建设资金短缺矛盾的意见和建议，以求降低筹资成本，优化资金组合，防范资金风险，提出了符合我国国情的公路建设融资方法。
［关键词］公路建设 融资 模式
一、目前我国公路建设融资模式及存在的问题
（一）目前我国公路建设融资模式
目前，我国公路建设的融资主要是由中央财政、地方、银行、外资、发行股票、转让收费公路经营权等几方面构成。其中，中央财政投入只占15%，而地方政府、国内商业银行的贷款却占到70%以上，客观上造成了公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主的资金结构方式。由于公路建设投资大、周期长、回收慢等特点，筹集大量资金仅依赖国内银行贷款和地方政府投资是难以解决的。
1.国家财政补助
交通部一般会对国家干线上的公路所在省市按照一定标准给予补助。这是目前我国公路建设的主要资金来源。其实质是国家出资，但补助的金额十分有限。
2.地方筹资（多为商业性银行贷款）
地方筹资建设公路是近几年我国公路建设的一个突出特点。各地，尤其是东部经济较发达地区在认识到公路建设对当地经济建设的重大促进作用后，纷纷投资建设公路，但融资渠道单一，多为商业性银行贷款，融资数量有限。
3.利用外资
利用外资是我国公路发展初期阶段的主要融资渠道。公路建设利用外资的主要方式是外方间接投资，包括外国政府贷款和国际金融组织贷款。外商直接投资及国际证券融资在我国公路行业起步较迟。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡以后，吸引外商直接投资工作从广度和深度上都有了新的发展，形成了一个外商投资建设交通基础设施的高潮。我国有许多成功利用外资修建公路的例子，但是利用外资存在谈判审批时间长、审批条件严格、引进资金有限等问题。
4.发行股票与转让收费公路经营权
“八五”期末，公路行业就开始酝酿利用股份制改造，对一些效益好的收费公路进行资产重组，并上市发行股票融资。在进入“九五”后，利用股票进行融资有了突破。1996年8月，广东省高速公路发展股份有限公司向境外投资者发行B 股，成为我国第一家公路上市公司，拉开了公路企业上市的序幕；1996 年11月，安徽皖通高速公路股份有限公司在港挂牌上市，发行H股，成为全国公路行业首家海外上市公司；1997年5月，延边公路又首先成功发行A股。在同一阶段，1995年我国出现了通过转让收费公路经营权来筹集资金的融资方式，利用一次性筹集到的巨额资金再投资新建收费公路项目，为筹集收费公路资金开辟了又一新的渠道。
（二）公路建设融资模式结构及存在问题
虽然公路建设融资方式相对丰富，但总的来说公路融资结构不合理，比较单一。突出的问题是银行贷款比重过大，据不完全统计，“十五”期间公路建设利用贷款资金达7000多亿元，占到市场资金的70％左右。
1.南京市公路建设中各融资模式所占比重
以南京市近几年重点公路建设项目投入为例，其建设资金除省交通厅给予少部分补助外，地方配套资金均向银行贷款予以落实，为筹集地方配套资金发生的工程贷款已近16亿元（不含市配套资金），占总投资的62%，市配套资金也是政府通过其所设融资公司向银行的贷款，可以看出银行贷款占了总投资的96%.
2.存在的问题
（1）公路建设融资结构中日益显现的金融风险
基础设施的行业特点决定了公路，尤其是高速公路在建成后要达到设计车流量需要一定的时间。而目前银行贷款的期限都不长，大部分为5年左右（有的地区多为短期贷款）。不少公路到了还本期限，车流量还未达到设计水平，还没有足够的能力还清本息，这就使公路行业银行贷款余额不断累积，各级交通主管部门和公路经营企业负债率逐年上升，公路行业和银行的风险都越来越大。
公路建设融资途径单一容易积累金融风险，所带来的市场后果不能不引起警惕。如果一个行业的融资过于依赖银行，贷款规模过大，风险就会累积得越来越高，这对整个金融系统稳定带来的隐患应及早引起足够的重视。
南京市这些重点公路建设项目每年有超过8000万元的利息支出需消化，并呈逐年增长势头。但随着负债的增加，融资渠道的单一，继续筹集地方配套资金已发生困难。主要表现在：①随着负债的增加，过高的资产负债率使融资能力逐年下降。②国家执行偏紧的货币政策，信贷资金进一步收缩。③不断新增的工程项目或未设收费站（例汤龙公路），或虽设收费站，但银行认为收费预期前景不乐观，不愿意放贷（例205国道油坊桥至铜井段）。④南京长江大桥收费站的即将移交，再以收取通行费作为还贷资金的来源已不复存在，继续组织新的贷款难度很大。
从南京市公路建设融资单一模式可以看出，只有积极有效地采取多元化，特别是市场化的融资方式来实现公路建设资金的筹措，才是保证公路快速发展的重要前提。
（2）公路建设融资人才短缺
从目前公路建设融资市场运作情况来看，公路行业从事融资工作的专门人才较为缺乏，对公路建设进行融资造成了不利影响。同时在目前公路建设融资工作中，交通主管部门与中介机构的交流也不够，缺乏中介机构的参与，必然影响了信息交流和增大了融资成本，影响了市场机制的发挥。作为投资者和公司最先接触的人，中介机构的地位非常重要。因此，今后一方面要注意人才问题，另一方面还应加强与金融中介服务机构的合作。
（3）政府在公路建设中没有发挥应有的作用
政府在公路建设融资活动中扮演着非常重要的角色。虽然公路建设可以进行市场融资，但公路基础设施的公益性仍是其主要属性和特点。因此，在公路行业进行融资过程中，政府必须通过法律法规、政策、资金等手段给予支持和保障。目前尚有许多环节做得不够，突出表现在以下几个方面： 一是没有充分发挥法律的规范和保障作用。由于法律环境不够成熟规范，往往在融资工作中形成许多人为“阻力”，增加了公路建设的融资难度，使许多想投资公路的投资者望而却步。 二是政府制定的有关政策对公路建设融资支持力度不够。 “政策就是资本金”，这是对政策效用的形象比喻。公路行业的融资特点要求政府在融资过程中必须制定相关优惠政策加以扶持。 三是目前政府的投资比例日趋下降，不利于公路建设融资的运作。政府的投资比例下降与这几年公路建设投资大幅度增长形成了鲜明的对比。
二、解决我国公路建设融资问题的启示
（一）政府作用
无论是哪个国家，政府在公路建设融资活动中都始终发挥着规范、引导和调控作用。 一是政府可以通过法律手段为融资活动创造一个有利的外部环境。完备的法律制度，不仅可以为公路公司的经营活动提供充分的保障，而且一个规范的法律环境的形成，可以更有效地吸引大量的私人资本，拓宽融资渠道。 二是政府通过制定优惠政策来为公路建设融资营造一个有利的投资环境和良好的社会氛围。例如在美国，允许外国公司在美筹集资金，发行私有股票，并规定投资者购买的公路债券享受免税待遇。 三是政府通过经济手段保证公路建设融资活动的顺利实施。当公路公司经营困难、发生危机时，政府有责任进行财政干预，使公路的运行和维护继续得到可靠的保障。1982年法国政府决定，对采取特许经营方式的公路融资和管理制度进行改革，其中包括通过收购股权，将发生亏损的私营特许公司转变为半国有公司，即利用国家担保解除其财政危机。 可以看出，对政府在公路这样的基础设施建设中应发挥怎样的作用和应实现怎样的政府职能，发达国国家比我们要认识得更为深刻。
（二）处理好风险问题
风险的处理及防范在一定程度上是影响融资成功与否的关键因素。选择融资渠道或方式，不仅要清楚项目自身存在的风险，而且要注意各种融资渠道及方式本身的风险状况，还应考虑相关社会经济以及国家政治风险，这些风险因素都影响到公路建设项目的融资是否成功。墨西哥由于在开展高速公路特许经营的初期，政府没有对特许经营工作进行深入细致的研究，对项目费用和风险的测算也比较粗糙，结果金融危机的降临导致了许多特许经营公司经营困难，以致于政府最后不得不实行拯救计划来干预。而智利吸取了墨西哥的教训，采取了多种措施来保障公路特许经营取得成功，其中包括制定明确的风险分担机制措施，即政府承担的主要风险责任包括担保项目贷款，担保最低交通量，在项目建设过程中发生变更时就特许经营期限或政府补助作相应调整等。因此，在公路融资中，对各种风险的化解和处理是值得认真研究的。
随着公路建设资金需求的增长，公路行业面临严重的资金紧缺，政府投资比重在收费公路资金来源中越来越低。“九五”恰逢国家实施积极财政政策，市场资金充裕，政府投资不足的“事实”被大量涌入的银行贷款所掩盖。巨额银行贷款给业内人士造成很大错觉，认为公路建设资金并不缺乏，所有资金缺口都可以由银行解决。市场的作用被严重夸大。而此时，银行正处于体制改革时期，银行是国家的旧概念依然根深蒂固，加之居民储蓄额高居不下，公路行业突发的巨大需求为银行资金找到出路，完成了公路行业持续3年的2000亿元投资规模。但这种“被夸大的市场”在逐渐完善的市场经济环境中正得到纠正，日前，四大商业银行不约而同地首先从西部公路项目中淡出。
（三）采用特许经营制
从体制上来看，引进特许经营机制，实行收费公路政策是国外总的发展趋势。其目的是更有效地在国内外金融市场上筹集资金，特别是吸引私人资本。各国引进特许经营机制，实行收费高速公路政策不仅有为公路筹集建设资金的目的，也有在基础设施建设中引入市场机制、提高建设和管理效率以降低成本和改善服务的目的。
（四）公路债券是重要的融资方式
从国外融资方式的运用上看，发行收费公路债券是各国筹集建设资金运用较多、筹资比例较大的一种融资方式。国外公路建设融资把向资本市场融资的重点放在了债券市场，并取得很大成功，这说明发行债券是比较适合公路建设的一种有效的融资方式，这种做法值得我们思考和借鉴。
（五）完善配套体制
公路建设融资渠道的拓展程度与公路管理体制和融资体制密切相关，各国公路建设融资渠道和方式因本国的公路管理体制而异，各具特点。在不同的体制下，政府渠道投入公路建设的资金比例不同，公路建设对非政府渠道融资的依赖程度也就不同。建立有效的公路管理体制和融资体制，是进行市场融资活动的需要和保障。
三、对我国公路建设融资模式的几点建议
“十五”期间公路行业取得了巨大的建设成就，整个国民经济也受益于基础设施建设的拉动作用，走出了低谷。“十一五”期间，我国仍将处于通过公共基础设施投入来引导经济增长的阶段，公路建设面临着更为艰巨的任务。根据目前的这种形势，今后公路建设必须在国家投资的基础上广开市场融资渠道，只有筹集充足的市场资金才能保证公路行业建设目标的实现。
（一）客观认识市场融资在公路建设中的地位和作用
公路设施属于基础性建设项目，尽管部分公路项目具有一定的可经营性，但公路项目的财务效益特点决定了绝大多数项目都需要政府在资金上给予支持，尤其是在建设期和项目运营初期。因此，在认识到公路建设进行市场融资重要性的同时，我们必须保持清醒的头脑，客观认识市场融资在公路建设中的地位和作用。虽然收费公路等经营性的公路项目属于准公共物品的范畴，需要政府和市场共同发挥作用，但是政府在公路建设中起到的主导作用是不可忽视的。 从长远看，商业性资本难以成为公路建设的主要资金来源，政府必须保证对公路建设足够比例的国家资本金投入，其余不足部分再通过市场融资解决。
（二）尝试个人委托贷款合理利用民间资本
如果把我国的金融、财经和银行体系看作是一个机体、一个活着的有生命的东西，那维持它的输入是什么，是什么东西在往这个体系里输送着新鲜血液呢？一个主要的来源就是民间储蓄。大家都知道，中国人危机意识最强，是世界上储蓄率最高的。中国人的储蓄率是30%，所以存放在国有银行里的高额民间储蓄成为了支持国民经济的血液。
近年来，南京在吸纳民间资本（个人储蓄）参与公路建设方面也有新动作。2003年南京绕城公路高速化改造工程向市民敞开了投资的大门，民生银行和浦发银行联合推出了绕城公路高速化改造工程个人委托贷款项目，向市民融资5亿元，期限设计为3年，贷款以1万元起步，但不设上限，百姓可根据自身实力进行投资。此项目也创出了国内民间资本委托贷款的最新纪录。
民间投资总是以追求利益的最大化为目标，投入直指那些效益比较好、回收期比较短、安全性强，而且管理、操作比较方便的项目。而公路投资效益的关键取决于公路项目的延伸度和通达地区的经济条件。因此，在东部地区，民营企业发展的势头相当迅猛，特别是江苏和浙江两地，更是成为全国高速公路建设民营资本融资的楷模。
（三）重点发挥几种主要市场融资渠道的作用
我国是国际上公路融资活动最丰富、实践最多的国家之一。目前我国公路建设中已经采用的融资方式就有几大类，数十种具体方式。在各种融资方式都取得一定成绩的同时，我们必须认识到，并不是融资方式种类越多，可以筹集的资金就越多，这两者之间没有等价性，相反如果方式运用不当，有时反而会影响融资的效果。 就目前的研究成果和国外的实践经验来看，比较适合公路建设融资的主要方式，包括国内外银行贷款、债券和发行股票，其它方式如转让经营权、直接利用外资、BOT（Build Operate Transfer是政府授权国外财团、法人进行公路投资建设，准许其经营获利，在特许经营期届满时，将产权移交给政府继续运营的融资方式）等只能发挥有限的筹资作用。主要原因有四点。
1.公路建设需要筹资规模巨大的融资主渠道
现阶段国内外贷款的筹资规模最大，“十五”期间贷款资金占市场资金总额的70％左右，其它方式筹集资金的总量只占到约30％。从长远看，债券和股票方式有能力发展成为新的筹资主渠道，而转让经营权、直接利用外资、BOT等方式由于本身的局限性和不稳定性将很难发挥主要作用。
2.公路建设的计划性和长期性需要长期稳定的融资主渠道
公路属于政府规划建设的基础性设施，其建设任务是长期的，这就要求市场融资渠道具有相应的长期性和稳定性。中长期信贷市场、债券市场和股票市场是最主要、最成熟的三类资本市场，对应的贷款、债券、股票三种方式也将是今后最有潜力的融资渠道。另外，从融资工作的效率和规范角度来说，稳定的融资渠道相应的前期工作比较规范，融资成本比较低，融资的效率也是较高的。
3.主要的融资方式可以替代其它一些方式进行融资
比如说，计划进行经营权转让的项目也可以通过股票上市融资，计划直接引进外资的项目在国内利率比较低时也可以进行贷款或使用债券资金等。
4.现有投资环境和法律环境限制了一些融资方式的使用
我国现阶段的投资环境和法律环境还不够完善，与发达国家相比有较大差距，BOT等对投资环境有较高要求的融资方式在我国实行起来就比较困难。 因此，今后公路建设市场融资活动应本着突出重点、深挖潜力的原则，重点发挥主要融资渠道的筹资作用。
（四）加大工作力度早日发行公路建设债券
无论是国外的公路建设还是我国铁路部门，它们的融资经验都表明，发行大规模的行业建设债券是基础设施建设最为有效的融资方式之一。在我国，发行公路建设债券在政策方面以及资金使用和偿还方面还存在许多困难。但是我们必须明确，在银行贷款能力几乎发挥到极限的情况下，要完成繁重的公路建设任务，没有一个新渠道、新政策将是非常困难的。目前潜力最大，可行性比较强的就是滚动发行大规模的公路建设债券。
（五）稳定银行渠道，长期发挥其应有的融资作用。
银行贷款在现阶段是公路建设最主要的融资方式，目前乃至今后几年，即使出台一些新的政策和措施，短期内也难以达到贷款所占的份额，银行贷款在公路建设融资中的重要地位近期是难以替代的。因此，今后公路行业应采取有力措施，降低银行投资风险，稳定银行渠道，使其长期发挥应有的融资作用。具体的措施包括：组建省级收费公路集团公司，实行企业化管理，担当建设项目的贷款主体，同时实现收费公路的规模经营、滚动发展，增强行业的还款能力； 建议国家加大对重点建设项目的投资力度，以提高重点工程的资本金比例，降低银行贷款风险； 争取银行部门改善贷款条件。
（六）规范公路经营权转让行为，继续发挥其融资潜力。
经营性公路建设项目的融资活动可推向市场，由企业通过市场筹集建设资金，并负责建设、经营、还贷和资产的保值增值。经营性公路审定经营年限，经营期满后将公路设施完整移交给国家。公益性公路主要靠政府投资建设，但对少数经济效益好的公路，公路部门也可以通过集资和贷款修建，建成一批收费公路，将其中的一些资产推向市场，实行经营权有偿转让，收入全部用于新的公路建设。具体应用中可采用“一路一公司，一桥一公司”的形式，用收取的通行费还贷付息。
近年来，各地交通部门通过有偿转让公路经营权的方式筹集了不少公路建设资金，对盘活存量公路资产，缓解公路建设资金短缺矛盾，利用市场机制吸收社会资金和外资参与公路建设发挥了积极作用。但是在具体工作中也存在审批部门混乱、未按规定程序审批、评估工作不规范等现象。为此，交通部下发了《关于清理整顿有偿转让公路收费权工作的实施方案（试行）》，决定为规范公路收费权转让行为，防止国有资产流失，对有偿转让公路收费权的工作进行清理整顿。 虽然在公路经营权转让活动中出现的一些问题需要进行清理整顿，但是在规范有序的条件下，还应该继续发挥这种方式的融资潜力，研究建议今后应在以下几方面做好工作：1.政府行业主管部门进一步完善配套法规，规范融资工作；2.地方交通厅、局严格做好融资方案前期比选工作，切实有效地用好这一工具；3.进一步完善经营资产价值评估办法，合理确定转让价格；4.认真研究二级路段收费经营权的转让问题，制定合理政策规范地方行为。
（七）积极利用外资、BOT等融资方式
目前我国政治稳定，经济持续增长，加入世界贸易组织后平等地参与世界经济活动。这些大环境为交通基础设施建设吸引外资创造了非常有利的条件，在积极利用外资方面，建议从以下几个方面多做工作：1.加强引进外资的立法工作，尽早研究出台《公路建设利用外资管理办法》等相关法律、法规。2.加强现有渠道的融资力度，重点加强国际金融组织或外国政府贷款、境外发行股票（如H股）、中外合资、外商独资等渠道的融资力度。3.建议交通部会同国家发改委、财政部制定相关政策，简化外资贷款审批程序、缩短项目准备周期。另外，允许中西部地区以行业贷款名义申请国际金融组织贷款，支持普通公路建设和改造。
我国公路建设利用BOT进行融资的活动较少，个别省份参照BOT的模式进行了初步的探索和实践。从他们的经验看，随着我国整体经济实力的进一步增强，利用国内资金进行BOT融资已经具备了一定条件，更为重要的是国内投资者与政府间的信任合作在很大程度上弥补了我国相关法律环境不健全的缺陷，绕过了外资BOT 工作中的最大障碍，为融资成功奠定了基础。对于公路建设进行 BOT融资，总的来说中央和地方政府是支持的，随着时机的逐渐成熟，交通部有必要积极推动地方进行BOT融资的试点工作，在积累了必要的经验，建立了相应的规范体系后尽早推广BOT 融资方式。
（八）建立公路特许经营制度，健全法律保障机制。
市场经济是法治经济，发达国家的公路建设融资活动之所以管理有序、发展健康，与其有一套法律保障机制是分不开的。经营性公路是具有公共物品特征的特殊商品，其收费标准、服务水平等直接关系到社会生产和人民生活，只有经过特许才能建设和经营，同时必须受到政府的严格监管。 因此，研究建议政府尽快出台《公路特许经营管理办法》，规范公路设施收费经营行为，为公路建设的资本市场融资活动创造良好的外部环境和条件。
（九）合理角色定位，启动公路建设专项基金。
公路作为基础设施，是国家的公共资源，今后的趋势应是政府免费提供给公民使用。由此，公路基金是未来我国高速公路建设的重要融资方式。
实行公路建设专项基金在市场经济发达的资本主义国家是一项主要的融资渠道，如美国、日本、澳大利亚等国家。世界上高速公路最发达的国家美国，早在1941年罗斯福总统时期就提出建设高速公路的设想，但是直到1956年颁布了《联邦资助公路法》，以汽油税、柴油税、车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税、配件税为基础设立国家的“公路信托基金”后，高速公路建设的经费有了保障，美国的高速公路才得到飞速发展，并最终建成了世界上最发达的高速公路网。后又于1982年对上述税种提高利率，以增加公路建设专项基金。例如1991年，美国公路财政来源中，机动车燃料税和车辆税占57%，公路通行费占4%，一般性拨款占31%，债券发行占8%.
我国目前也设有公路建设专项基金，但是资金的来源多为政府财政，因此基金受政府财政状况的影响较大，很难保证高速公路的建设。因此，我国的公路建设基金必须以市场经济为导向，借鉴国外先进经验，通过税收的形式予以保证，才能使公路建设专项基金发挥应有的作用。所以，公路建设与使用的补偿形式只能采用政府税收的形式来进行。同时，继续实行多元化的融资政策，才能保证高速公路建设健康快速地发展。
四、结束语
随着国家各项改革的深入，社会和经济结构必将不断地发展和变化，国家的金融、财税体制和相关政策的变动将直接影响公路建设的融资体制和融资方式的变化。面对“十一五”规划的宏伟建设目标，公路行业有必要进一步广开思路，积极研究探讨收费公路产业基金、ABS（资产证券化）融资、发行彩票等新的融资方式。相信只要全行业不断努力，充分有效地利用各种市场融资渠道和方式，我国的公路建设目标就一定能够顺利实现。（收稿日期：2005-12-20）
