［摘 要］本文从介绍私存私放财政资金或其他公款的概念、存放方式、表现形式、界定标准入手，分析了私存私放，即“小金库”存在的原因，带来的危害，承担的法律责任，检查的方法及治理的对策。又谈到了国外治理的借鉴方式。其目的是加强行政、事业单位的财务管理，确保国家机关财政财务收支活动稳定运行，防止违法行为发生。
［关键词］私存私放 财政资金 其他公款 剖析 检查 治理
将财政资金或者其他公款私存私放，使这部分资金的运行脱离单位财务的统一核算和管理。这种行为的危害，在于财务会计账目无法完整、真实地反映财政、财务收支活动和经济活动的全过程，也就无法对财政、财务收支活动和经营活动的合法性进行监督。
一、私存私放的界定
将财政资金或者其他公款私存私放是指未将资金收入、支出等经济活动纳入法定账目进行记载和核算，致使资金的运行完全脱离财务的统一核算和职能部门的监督，也就是常说的“小金库”。
1995年，财政部、审计署、中国人民银行联合下发的“关于清理检查‘小金库’的具体规定”和“关于清理检查‘小金库’的意见”等文件中明确规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。
“小金库”的存放方式有三种：一是在擅自开设的账户中存放、使用，形成账外账；二是以个人储蓄的形式存放，即公款私存；三是直接将现金存放在个别人知道的地方。
“小金库”的具体表现形式是：截留各项收入，私存私放；虚列支出将财政资金等公款违规转出，私存私放；将违规收取的各项收入不入账，私存私放；将骗取的财政资金转入擅自设置的账户，私存私放；利用有关单位套取资金转放擅自设置的账户，私存私放；通过篡改会计账目违规转出资金，私存私放。
擅自开设、使用账户的表现形式是：单位内部机构擅自开立账户，脱离本单位财务的统一管理；账户所在金融机构不符合规定；违规设立、使用支出账户；违规设立收入过渡户；在证券公司开设账户进行证券买卖活动；将本单位的账户出租、出借等。
按照上述的界定标准，对行政、事业单位而言，一切收入都必须纳入单位的财务大账，凡侵占、截留国家和单位的收入、化大公为小公、化公为私、未进入单位财务大账的都可以视为“小金库”。
二、“小金库” 存在的原因
党中央、国务院三令五申严禁设立“小金库”，为什么仍有一些单位和个人仍置党纪国法于不顾，明知故犯呢？重要原因是“小金库”与部门利益、小团体利益甚至个人私利连在一起，可以从中谋取私利。
“小金库”的资金来源主要是单位收入的一部分、其他营业外收入或不合法收入，实践中常见的有收入不入账，虚报冒领，虚列支出，重复支取，套取现金，高息存贷款的息差，违法或违规获得的收入，非法收受的回扣等。其主要用途是用于非正常的支出，实践中常见的有发放国家规定之外的工资、奖金、福利、公款消费，支付好处费、公费旅游、吃喝玩乐等高消费，回扣以及单位行贿等事项。
“小金库”屡禁不止的主要原因有以下几点：
一是对“小金库”认识不清。“小金库”的存在是市场经济不规范的产物，是财政改革和预算管理的遗漏，也是与领导和单位之间疏通关系的润滑剂，又是调动职工积极性，提高福利待遇的物质基础。
二是对“小金库”支出不明。“小金库”的存在既为小团体带来经济利益，又为某些人任意支取现金，提供了便利，还使得一些灰色支出得到合情合理的延续。同时，还打着为职工增加奖金、津贴，改善福利的招牌。
三是对“小金库”监督不力。“小金库”的存在往往比较隐蔽，由于知情人少，取证难度大，外部监督不易被发现。内部监督由于是领导点头的事，又有自身利益的存在，一般也不愿意“多此一举”。
四是对“小金库”处罚不严。“小金库”的存在与处罚有关，只要没有查到贪污的事实，支出不太出格，一般只对余额予以追缴。而对责任人没有真正按照《会计法》和党纪政纪予以严肃处理。
三、“小金库”带来的危害
（一）设立“小金库”危害国家：“小金库”化大公为小公，扰乱国家财经秩序，损害国家利益。“小金库”使得大量资金游离于财务核算体系之外，截留了国家收入，破坏国家财政税收制度，影响了单位正常的经营管理、财务管理和经济效益。“小金库”给个别领导任意提高福利待遇，动辄以各种名义滥发奖金、补贴，报销个人费用和职务消费开辟了通道，助长了奢侈之风，败坏了社会风气，损害了干部队伍。
（二）设立“小金库”坑害集体：“小金库”的客观存在本身就是违纪违规行为，违反了国家财经管理制度中关于“任何单位不得设立‘小金库’”的规定，损害了单位的形象和利益。“小金库”诱发的职务犯罪案件涉及人员主要是单位的领导和经办的财会人员，可以说，单位领导和财会人员已成为私设“小金库”导致职务犯罪的群体。
（三）设立“小金库”毒害自己：由于“小金库”本身就是暗中存在，因此，“小金库”的设立、到支出、往往由少数人甚至一个人管理，且是单位负责人或领导心腹。这就使“小金库”成为一些单位人员特别是领导干部贪污、挪用公款的“温床”。“小金库”问题一旦被查处，主要责任者和其他有关人员将受到处分，对主要领导也要进行责任追究，当事人的家庭及本人前途都要受到影响。以单位名义或个人名义利用“小金库”向上级部门、关系单位或个人“进贡”，即使用公款行贿，如果达到一定数额，相关人员也会被追究刑事责任。
四、“小金库”的法律责任
（一）设立“小金库”违法
依据《中华人民共和国刑法》，“小金库”主要涉及的犯罪行为有：隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报表罪（《刑法》第201条）、挪用公款罪（《刑法》第384条）、贪污罪（《刑法》第382条）、受贿罪（《刑法》第385条）、行贿罪（《刑法》第389条）、私分国有资产罪（《刑法》第396条）。
隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报表罪，指纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，在账簿上多列支出或者未列、少列收入的行为。经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金。
挪用公款罪，指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的行为。挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
贪污罪，指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段，非法占有公共财物的行为。刑法规定：个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。
受贿罪，指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为。刑法规定：对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，依照刑法第383条的规定处罚。
行贿罪，指为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的行为。刑法规定：对犯行贿罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，或者使国家利益遭受重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产。
私分国有资产罪，指国家机关、事业单位等，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的行为。刑法规定：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；或处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
（二）设立“小金库”违纪
根据《中国共产党纪律处分条例》第七条、第五十七条、第七十八条的规定，对共产党员违犯了党的纪律，违反国家有关规定隐瞒、截留应当上交国家的财政收入，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段贪污公共财物，给予警告、严重警告，撤销党内职务、留党察看、开除党籍处分。
根据《中共中央纪律检查委员会关于共产党员在经济方面违法违纪处分的若干规定》第四条、第二十四条的规定，对违反国家财政法规，隐瞒、截留应上交国家财政收入的，追究负直接责任的主管人员和其他直接责任人员中的共产党员的责任，按情节轻重不同分别给予党纪处分，直至开除党籍。对贪污公共财物，数额不满五百元的，给予警告或严重警告处分，其中情节轻微的，可免予处分；数额在五百元以上不满一千元的，给予严重警告或撤销党内职务处分；数额在一千元以上不满二千元的，给予留党察看或开除党籍处分；数额在二千元以上的，给予开除党籍处分。
（三）设立“小金库”违规
根据《中华人民共和国会计法》的规定，违反本法第四十二条规定，对单位处三千元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反本法第四十三条、第四十四条规定，对单位处五千元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职、直到开除的行政处分。
《财政违法行为处罚处分条例》增加规定设立“小金库”的法律责任：“私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，追回私存私放的资金，调整有关会计科目，没收违法所得，并规定：对单位处三千元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以上二万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。
五、“小金库”的检查方法
设立“小金库”是严重的经济违纪行为，它具有较强的隐蔽性，查处难度大。根据审计工作和办理经济案件的实际，总结了检查“小金库”的几种方法。
一是预算审核法。通过对主管部门与下属单位报表的核对，检查行政事业单位的资金是否全部纳入单位预算管理；检查行政事业单位是否全部编入部门预算；检查单位列入决算支出的资金来源是否正当。
二是突击盘库法。用突击方式盘点被审计单位金库，检查账款是否相符，追查不符的原因；检查充抵库存现金的借条、现全支票、支票存根及发生时间编号、银行存款折、记事本等；特别要追查金库保存现金、票据的来源。
三是账面查疑法。对被审计单位所属二、三级单位要注意两种账套的检查。一种是会计记录零乱，账表、账证不符，财务管理混乱；另一种是记载规范的账目，防止假账背后隐藏的账外账或“小金库” 问题。
四是银行查询法。对被审计单位的各类账户进行检查，结合银行存款账、银行对账单，进行核对，对有问题的资金通过银行进行核查，追查资金的去向。
五是票据抽查法。对被审计单位的票据凭证进行检查，核对存根联、发票联，有的还有出入库联。发现有否收入不入账，隐瞒收入，截留坐支等问题。
六是投资追踪法。对被审计单位的对外投资收益、资产等的出租、出借等形式进行核查，检查收入是否入大账，防止“小金库”的存在或贪污问题发生。
七是挂账调查法。对被审计单位的往来账、结余资金进行追踪检查。
八是档案调查法。对被审计单位的历年审计情况、纪检检查情况、财政检查情况的档案进行调案、调卷追查，发现“小金库”的蛛丝马迹。
在目前的实践中，我们应积极探索行政事业单位审计“小金库”的新方法、新思路。一是按资金流向延伸审计，检查有资金管理权和分配权的单位。二是向所属二三级单位延伸，检查行政事业单位违纪现象“上转下”的问题。
六、“小金库”的治理对策
行政事业单位要从讲政治的高度，对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理。要做到收费项目和收费标准必须经国务院或省级政府物价部门批准，不能自设收费项目；各项收费和罚款必须使用规定的统一票据，罚款与收缴分离；开设银行账户必须经有关部门批准和许可；收费和罚没收入要及时足额缴入国库或财政预算外资金专户；财务收支必须由本单位财务部门统一归口，纳入预算管理。
为此，提出以下治理对策：
（一）深化宣传教育力度
各单位广泛开展“小金库”违法性、危害性的警示教育活动，深刻认识清理整顿“小金库”对于铲除腐败滋生的土壤，建立健全惩治和预防腐败体系具有重要意义。要通过多种形式、多种渠道强化宣传教育，使设立“小金库”违纪、违法的观念深入人心，使广大职工从思想上、行动上支持、参与“小金库”的清理整顿工作。通过揭露“小金库”的犯罪事实，教育党员干部认识到“小金库”易诱发职务犯罪，要筑牢自身思想道德防线，自觉抵制“小金库”的产生。
（二）健全责任追究制度
要建立和完善“小金库”问题“一把手”责任追究制度，建立单位“小金库”问题个人廉政信用档案并报其上级组织人事部门备案，作为晋级和工作绩效的考核依据。建立和完善“小金库”问题直接责任人，特别是财务人员的责任追究制度，建立个人廉政信用档案并由单位组织人事部门和上级对口管理部门备案，作为上岗准入和晋级晋职的考核考评依据。建立和完善“小金库”问题连带责任追究制度，对于在“小金库”问题上监督管理不力，造成严重后果的主管部门要追究相应责任。对于责任追究不力的，应由同级或上级纪检监察部门追究相应的责任。
（三）保证制度落实到位
“小金库”屡禁不止，关键是制度执行不落实，处罚力度不到位。在制度建设方面要维护制度的尊严，就是要强化制度的刚性原则，提高执行力。一个制度制定出来，就要执行；违反制度的，就要处罚。如果制度得不到有效执行，给人的感觉是可有可无，人们就会无视制度的存在。因此，要严格按照国家有关规定，加大对存在“小金库”问题的单位领导和直接责任人员的组织处理力度。只要设立“小金库”就是违纪违规，按规定严肃处理，情节严重构成犯罪的坚决追究刑事责任。
（四）完善预算分配制度
“小金库”设立的重要借口就是给职工发放奖金、补贴，其支出的去向之一也是滥发奖金、补贴。因此，加强对国家工作人员收入分配的政策性研究，完善收入分配制度，是抑制“小金库”产生的重要举措。建立民主、公开、透明的管理体制和机制，加强资金运作和使用过程的透明度和公众知晓度，压缩暗箱操作的空间。还要如实地向主管部门反映情况，申请必要的事业经费或专项经费，将合理、合情的支出纳入预算管理。
（五）强化监督制约机制
强化制约机制：一是内部监督，切实发挥上级部门监督、领导班子内部同级监督、群众监督、单位内部财务、审计监督的作用；二是外部监督，发挥公众监督、舆论监督和媒体监督的作用，通过设立“小金库”问题举报箱，公布专门举报电话，制定举报奖励制度，进一步拓宽查处渠道，增强监督效果，保障制度落实。加大领导干部特别是单位主要领导和重要岗位、要害部门主管领导以及财会部门的轮岗交流工作力度，也有利于杜绝“小金库”。
七、国外治理腐败的借鉴方式
设立“小金库”是一种腐败行为。在历史上，新加坡的腐败现象也很严重。李光耀上任后，怀着强烈的使命感和责任感，建立起廉洁的政府。首先，完善法规。新加坡《防止贪污法》修改后，对贿赂的内容、范围，受贿的形式、主体，尤其对贿赂犯罪的机构、职权和调查程序作了详细的规定。其次，设立机构。新加坡设有直属总统领导的贪污贿赂调查局，对政府机关工作程序进行检查，对新委任或晋升的官员进行廉政审查。第三，建立制度。新加坡制定了一系列关于官员廉洁的制度。如，财产申报制度、法院宣誓制度、行为跟踪制度等。第四，严惩办法。新加坡政府修订法律条文，扩大调查人员的权力。第五，高薪养廉。新加坡政府反腐败一项重要制度。还有其他国家一些好方法、好措施也值得借鉴。
总之，行政事业单位应加强财务管理，严格会计监督及银行账户审核。要把加强财政监督、审计监督，推进预算制度改革，实行国库集中收付制度结合起来，确保国家机关财政财务收支活动稳定运行，防止违法行为发生。（收稿日期：2006-05-10）
