村级债务包袱沉重，已成为制约农村经济发展、影响农村社会稳定的严重问题。笔者选择部分有代表性的乡镇、村庄进行了专题调研，初步摸清了当前村级债务的现状。现提出化解村级不良债务的相应办法，与各位同仁相探。
一、现状及特点
近年来，村级债务负担过重问题，已引起各级党政部门高度重视，结合加强农村集体资产管理工作，采取了一些行之有效的措施，积极化解老债务，制止新的不良债务的增加，取得了一定成效。但是，由于村级债务问题沉积已久，症结错综复杂，解决难度大，做好这项工作还需付出相当艰辛的努力。据统计，2004年底，山东省青岛市村级债权总额23.9亿元，村均38.52万元；村级债务总额29.82亿元，村均49.55万元。从调查的情况看，村级债务问题呈现出以下主要特点：
（一）涉债多，负担重，量大面广
全市近期内无力偿还的不良债务9.86亿元，占债务总额的33%，村均16.39万元。逾期1年以下的2.59亿元，占26.2%；逾期1年以上3年以下的2.6亿元，占26.3%；逾期3年以上的4.67亿元，占47.3%.这部分不良债务分布在2776个村庄，占全市村庄总数的46.1%.其中，不良债务在10万元以下的1343个村，占总村数的22.3%；10～30万元的804个村，占13.3%；30～50万元的346个村，占5.7%；50～100万元的145个村，占2.4%；100万元以上的138个村，占2.3%.个别问题严重的乡镇，75%的村庄都有不良债务，村均高达100多万元。
（二）多头债，互拖欠，关系混乱
这一问题比较普遍。一方面是借贷头绪多，从总体上看，不良债务由三部分构成：来自银行、信用社和基金会的贷款，约占 40%左右；来自个人及单位的借款，约占50%左右，其中一半左右是个人借款；来自其他方面的应付未付款项约占10%左右。有的村借贷头绪繁多，个人借款户数多、范围大，甚至涉及到了全村的大部分农户。另一方面是借贷行为乱，突出为向个人的高息贷款，一般的年利率18%～36%，有的甚至高达50%，并且，“利滚利”、“驴打滚”，债务基本上2～3年翻一番。这种状况，导致集体欠农民的不兑现，农民应上交的不上交，形成了“三角债”、“多头债”恶性循环的债务链，个别地方甚至出现了债务恶性膨胀的势头。
（三）时日久，沉积重，成因复杂
造成村级债务包袱沉重的原因是多方面的，既有历史性原因，又有政策性因素和管理不善的问题，主要有：
1.盲目办企业举债。债务较多的村大多属于八十年代中后期，举债兴办企业造成的。如平度大田镇，八十年代，29个村中有22个村因兴办企业举债，且大部分为农户高息借款，造成目前各村债务累累。
2.扶持高效农业发展举债。近几年，为调整产业结构，不少地方制定政策，采取集体建棚或发放扶持资金和补贴等形式，鼓励、扶持农民发展高效农业。如一些村规定，农民建一个大棚，集体给予2000～5000元的补贴，并免收2～3年的土地承包费。结果是农民的腰包鼓了起来，但一些集体经济较薄弱的村却背上了沉重的债务包袱。
3.完成税费任务举债。近几年，一些地方农民拖欠集体“三提五统”现象严重，为完成应上缴的统筹费、农业税、报刊费等税费任务，一些村不得已只好借贷垫缴。据统计，全市因农户欠交税费，导致村集体负债1.73亿元，占债务总额的5.8%.即墨市南泉镇河头村，近几年为完成税费任务负债已达75万元。
4.非生产性建设举债。这是近几年村级债务增加的一个重要原因。一方面，农村的中小学撤点并校、乡镇卫生院改造、计划生育一条街建设等，导致村级的非生产性建设开支增加，许多村只能依靠借债完成任务。全市村级因公益性建设形成的债务为3.57亿元，占总负债额的13%；另一方面，管理费开支过大，特别是一些硬性摊派支出过大，也加重了村级债务负担。如村级享受固定补贴和误工补贴的人员过多，开支较大，特别是在一些人口少的村，“麻雀虽小，五脏俱全”，这一问题表现的尤为突出。此外，硬性摊派也给村级形成很大负担。如硬性摊派的报刊、杂志过多，一般每村要订一二十种，多的三十多种，平均费用3000～4000元，个别村竟高达1.9万元。基层干部普遍反映，不仅要为农民减负，村级同样也需减负。
（四）影响深，困扰大，危害严重
从对部分乡镇、村的调查情况看，不良债务问题已引起了农民群众的强烈不满，影响了农村经济的发展和社会的稳定。首先，扰乱了乡村正常的经济秩序。特别是一些向个人高息借款较多的村，这一问题尤为严重。集体无力向群众还债，群众则以应交的税费抵扣，年年如此，恶性循环。平度市兰底镇2000年有30%的村统筹费收不上来，主要原因就是村集体欠农民的钱，农民应上交的也不交。其次，削弱了基层党组织的凝聚力和号召力。一些村被沉重的债务所累，虽然“有人办事”，但却“无钱办事”，致使农民对村干部不满，基层组织的威信下降。现实说明，这一问题在一些地方如不及时解决，任其蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡村和农民负担，而且会影响农村基层政权的巩固。
二、对策及建议
村级债务包袱沉重问题积已时日，解决起来难度大、困难多、任务重。对此，各级党委、政府应从维护农村改革、发展、稳定的大局出发，从落实“三个代表”重要思想的高度，充分认识化解村级不良债务的必要性和紧迫性，将其纳入重要的议事日程，明确任务，落实责任，采取切实措施，把这项工作抓紧抓好，抓出成效。
（一）全面进行清理
应尽快组织对税费改革以前村级的各种债权、债务（包括担保形成的各种债务）进行一次全面彻底的清查，摸清村级债务状况，核实并明确债权债务关系，为消化处理业已形成的债务，遏制不良债务的增加奠定基础。
（二）妥善处理不良债务
从青岛市各地的实践看，清理化解村级不良债务的主要途径有：
1.清欠还债。主要是通过集中清理清收集体债权，清偿债务。对有偿还能力的单位和个人所欠集体款项，在说明政策、讲清道理的基础上，综合运用法律手段、经济手段和行政手段，坚决予以清理回收；对经过调查核实确有经济困难的欠款户，通过村民大会或村民代表大会讨论通过，采取减、免、缓等政策，按照程序予以妥善处理。这方面，各市区都涌现出了一些好的典型，并已取得了比较明显的成效。
2.拍卖还债。对村集体长期闲置的资产，可通过拍卖、租赁承包等形式，盘活资产，取得的收入用于还债；对企业已关、停的，可采取拍卖等形式变现不动资产，用于抵债。
3.核销减债。就是对债权人已撤销或债权人已主动放弃追债要求的村级债务，要按程序及时予以核销；对以村集体名义为企业借贷（包括名为集体企业实为个体私营企业）形成的债务，在取得债权单位的认可后，要一律划转给企业负责偿还，企业已合并或转制的，由接收企业负责偿还。
4.降息减债。对所有向单位和个人高息借贷的款项，一律按银行利率标准执行，有的可采取免息、停息还本的方法，以减轻高额利息负担。
（三）制止新的不良债务发生
调查中我们发现，一些地方陈债没有还清，新的债务又发生了，这种“年年还债，年年举债”的状况更是令人担忧？熏必须下大决心，采取坚决措施。为此，青岛市专门出台了“关于化解镇村不良债务和坚决制止发生新的镇村债务有关问题的意见”，为制止新的不良债务发生制定政策措施。
1.今后村集体兴办尤其是贷（借）款兴办生产、经营项目必须认真做好论证分析，并经村民大会或村民代表大会讨论通过。项目建设和财务情况，包括贷（借）款使用情况要及时公布，接收群众监督。对鼓励推广高效农业项目，应以示范引导为主，控制和压缩扶持性补贴的范围和标准，绝不能盲目举债乱铺摊子，形成新的不良债务。
2.兴办集体公益事业必须坚持量入为出的原则，有多少钱办多少事，没有钱就不办或缓办。坚决杜绝各种形式主义的升级、达标活动。严格控制非生产性支出，从严控制村级定额补贴干部的人数和补贴标准及村级招待费开支，村干部可实行交叉兼职。
3.严格建立借贷款审批申报制度。凡是村集体因兴办经营项目进行借贷，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，并报乡（镇）政府审批。无特殊情况，公益事业不准借贷。
4.加强监督检查。市区和乡镇要加强对村级负债情况的监督检查，对以集体名义举债，个人从中牟利的，要令其将所得款项全部退回用于还债，并视情节轻重给予纪律处分；对挪用借贷款进行奢侈消费的，要令其将花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和负责人的责任。
5.切实抓好村务公开和民主管理工作。实践表明，实行村务公开和民主管理，真正由农民群众自己当家理财，自主决定重大经济活动和财务事项，是化解目前村级债务，有效制止新的不良债务增加的有效措施。因此，要按照国家有关规定，进一步健全制度，落实措施，重质量、求实效，不断提高民主理财、民主决策和村务财务公开的水平。
（四）大力发展村级集体经济
村级不良债务形成的原因是多方面的，但最根本的还是集体经济薄弱。“发展是硬道理”，只有不断发展壮大集体经济，才能提高偿债能力。因此，各地应采取灵活多样的措施，充分发挥本地资源、地理优势，大力发展特色产业，拓宽增收渠道。要着眼于为农民提供产前、产中、产后信息、技术等各种服务，通过服务，壮大集体经济。平度市许家村和莱西市松旺庄村通过为农民提供优质服务，每年增加集体收入都在10万元以上，趟出了一条壮大集体经济的成功路子。要加强集体资产管理，完善经营机制，盘活现有资产，提高经济效益，增强偿债能力。
（五）切实加强领导
清理化解村级不良债务工作，涉及面广，政策性强，情况复杂，任务艰巨。各级必须切实加强领导，强化措施，积极稳妥，综合治理。把清理化解村级不良债务纳入今年农业和农村工作的目标管理责任制，作为考核市区党委、政府工作实绩的主要内容。市区要把这项工作作为考核乡、村干部政绩的主要内容。要把“净资产增长率”、“债务偿还率”和“欠款回收率”三项经济指标纳入村级干部工作目标管理责任制，与工资直接挂钩。
作者单位：青岛市啤酒节办公室、青岛市农业委员会（责任编辑：广 大）
