在我国四大国有商业银行中，中国农业银行的股份制改造最为艰难，超高的不良贷款余额和不良贷款率成为其股改的“拦路虎”。据北京师范大学金融研究中心主任钟伟推算，农行财务重组需注资600亿～700亿美元，这个数字约为其他三大国有商业银行的总注资规模。
农行2005年年报显示，其不良贷款余额超过了7400亿元人民币，占四大国有商业银行同期不良贷款总额10725亿元的69.0%，即使在整个商业银行系统中，占比仍高于50%.另外，农行当年净利润为10.44亿元人民币，较之2004年的20.03亿元，缩水近半。
高额不良贷款无疑是农行股改的一块心病。按商业银行的贷款五级分类标准，截至2005年底，农行不良贷款占比高达26.17%，比上年下降0.56个百分点。同期，国有商业银行不良贷款余额比2005年初减少5026.1亿元，不良贷款率10.5%，比上年下降5.1个百分点。由此可见，无论是消化不良贷款的速度还是数量，农行都远远落在其他三大国有商业银行后面。按照银监会最新规定，国有商业银行财务重组后应将不良贷款比例持续控制在5%以下。从目前情况来看，农行依靠自身力量根本无法达到这一指标。
不良贷款产生的原因
农行长期以来所背负的沉重政策性负担是其产生巨额不良贷款的原因之一。
据农行副行长韩仲琦介绍，农行历史包袱沉重，在目前的资产总量中，有大量扶贫性、农业开发性和政策性贷款。如果去除这些政策性贷款因素，农行的包袱和其他国有商业银行差不了多少。
到2005年底，农行政策性贷款余额高达4140亿元，其中不良贷款3490亿元，是全部不良贷款的47.2%.政策性贷款负担不仅导致农行历史包袱重于其他行，而且还严重制约着农行经营结构的调整，使其经营管理更趋复杂。 由于历史原因，农行长期以来主要服务于“三农”等弱势产业、区域和群体，为此背上了沉重的负担，因此，改革和转型要付出更大的成本。
“说一千，道一万，农行终究甩不开一个‘农’字。”韩仲琦副行长无奈地说。
从历史发展看，农行自1955年成立至今，五十余年来一直与农业、农村和农民有着千丝万缕的联系。上世纪80年代中后期，随着国有专业银行向商业银行的转变，农行开始“进城”。近年来，尽管其业务在许多大中城市取得了较大拓展，但县域农村金融市场仍是其业务经营的基础，仍有相当大的业务量分布于这些区域。截至2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行三类机构涉农贷款余额达到4万亿元。而据农行农业信贷部总经理周清玉介绍，截至2005年年底，农行涉农贷款余额已达9787.08亿元，约占其贷款总额的38%；农行61%的机构处在县及县以下地区，51%左右的员工在县及县以下地区工作。
另外，农行点多、面广、战线长，人员包袱沉重。为管理政策性业务和服务“三农”，农行按国务院要求在每个县都保留支行建制，机构人员规模在四大国有商业银行中最为庞大，经营效率大大低于同业水平。尽管已经撤并了2万余个机构网点，但农行目前机构数量仍高达31004个，这一数字相当于工行的1.46倍、中行的2.74倍、建行的2.13倍。目前，农行拥有一支48万人的庞大员工队伍，比工行多出10多万人，是唯一在全国每个县市都设有分支机构的大型商业银行。除政策性支农业务外，农行还担负着支持农业产业化、信贷扶贫和农村消费信贷等方面的任务，是县域商业性金融的主渠道。
历史问题造成农行不良贷款逐年沉积，而其消化不良贷款的进展却显得十分缓慢。2005年末，农行的不良资产率本应比年初下降2.37个百分点，但在对历年积累沉淀的521亿元不良贷款进行了进账调整后，这一数字却一下子变为了0.51%.
不良贷款额为何如此之大
质疑一：不良贷款到底有多少？
一直以来，由于信息披露不完整，农行年报所公布的数据真实性令人质疑。据知情人士透露，自财政部、人民银行、银监会推动商业银行会计准则和国际接轨，要求商业银行进行信息披露以来，农行总是申请豁免披露义务，其理由是：一旦披露了真实的财务状况，巨额亏损或数以千亿元计的不良资产将会影响农行的形象，进而影响农行的正常经营，同时也会影响海内外各界对中国金融稳定的信心，甚至引发金融风险。因此，农行真实的财务状况如何，外界并不清楚。
农行2001年以来公布的不良贷款总额，大体在7000亿元上下波动。但坊间一直流传农行有不良贷款的“第二套数据”，真实数字究竟是多少仍不得而知。
从2002年初到2005年9月，农行的贷款总额却不断增大，新增贷款11400多亿元，居四大国有商业银行之首。贷款的增加使农行的不良贷款率暂时下降，但隐藏着更大的风险。
据农行公布的数据：今年一季度，农行各项业务指标依然延续了“十五”以来的良好发展态势。全行实现经营利润92.7亿元，比上年同期增加6.8亿元，共消化不良贷款94.8亿元。“经营利润”是什么？其含义和构成是什么？难怪有业内人士评论说，农行计算利润可谓“独树一帜”，喜欢罗列诸如“经营利润”、“营业利润”、“净利润”、“税后利润”等各种概念，给人一种农行盈利能力不断大幅度提升的表象，而实际情况却并不那么乐观。
此外，在农行年报中，一些基本的统计口径仍然模糊不清，比如何种亏损为政策性亏损，政策性业务在农行到底占多大比重？农行在商业贷款与政策性贷款的划分上界定模糊，遭到越来越多的非议。
央行一位不愿透露姓名的官员称：“对农行来说，首要问题是财务数据的真实性和披露问题，其次是政策性业务和商业性业务较为科学和严格的划断，最后才能考虑如何以商业银行的要求来探讨财务重组和综合改革的可能性。”
质疑二：巨额不良贷款产生的深层原因是什么？
点多、面广、历史包袱重仅仅是农行巨额不良贷款产生的表层原因，深究起来，这“板子”还要打在制度上。
2006年6月26日，国家审计署在其官方网站上刊登了中国农业银行2004年度资产负债损益审计结果的公告。公告显示，农行在经营管理、风险控制等方面还存在一些薄弱环节甚至违法违规问题，需要加以纠正和改进。其中，违规经营问题比较突出。农行共违规发放贷款276.18亿元，主要表现在汽车消费贷款、土地储备贷款和扶贫贴息贷款等方面；违规办理票据业务97.18亿元，农行一些基层分支机构对票据业务审核把关不严，存在大量违规操作。另外，本次审计共发现各类涉嫌违法犯罪案件线索51起，涉案金额86.84亿元，涉案责任人157名。这些案件既有外部人员恶意骗贷，也有部分员工内外勾结参与作案。
从国家审计署的公告可以看出，农行在内控体制方面还存在较为严重的问题，这是其巨额不良贷款产生的深层原因。这也就不难解释为什么农行每年都在大力清收，而不良贷款却未见减少，反而越清越多了。
贷前调查流于形式、贷款审查审批不严、贷后管理严重缺失导致农行违规放贷问题频发。农行发生如此多的违规事件并非偶然，有其深层次的原因，主要反映在：未处理好拓展业务和风险管理的关系，片面追求规模，忽视贷款风险，支行内控管理意识薄弱；有令不行，有禁不止，有章不循，法规意识淡薄；监督、约束机制落实不到位，内控管理流于形式，不能及时揭示和防范风险。
不良贷款如何化解
巨大的不良贷款率对农行的生存与发展构成了潜在威胁。因此，专家认为，在目前农行股改方案还没有正式出台前，其经营的核心任务依然是创新信贷经营管理机制，建立科学严密的信贷管理制度，努力防范和化解信贷风险。
农行应从内部的机构重构入手，产生自我发展的硬约束，形成一整套行之有效的风险防范机制，确保新增贷款低风险。对农行来说，目前最迫切的问题是加快推进内部各项改革，进一步完善公司治理结构，采取有效措施，加大对基层分支机构的管理力度。尤其要加强对基层分支机构“一把手”和重要岗位人员的监督。
据悉，在国家审计署发布公告后，农行开始迅速整改，严肃查处违法、违规、违纪责任人。农总行表示，对此次审计中发现的问题，严格实行业务自律监管和内部审计监督双线问责制度，并上追两级领导责任，对相关责任人一律按规定上限给予处罚。贷款、存款、票据和财务纪律等四方面的问题是整改重点。
针对审计中暴露的问题，农总行设立了合规部，以图加强内部控制。
农行称，各分行和总行有关部门明确专人负责合规管理工作，保证规章制度的贯彻落实，并将合规管理纳入相关工作流程，加强员工合规培训，树立合规意识，培育合规文化。
在健全内控机制优化增量的同时，农行还应继续加紧清收不良资产，创新处置方式、盘活存量。据农总行数据显示，2005年农行明确了“审慎接收抵债资产，原则上不再注资盘活，立足货币清收”的工作思路，当年清收处置各类不良资产561.92亿元，完成全年清收计划的115.26%.
专家建议，创新处置方式可以进行以下的探索：
采用信托分层方式处置。选择部分资产组成一个资产池，对资产池进行尽职调查，估计不同风险水平下的资产回收价值与收现时间，最终将风险较低的价值，即资产池最有可能在一定时间内收回的价值部分出卖给投资者，资产池中剩余的价值部分仍采用由商业银行持有的处置方式，即信托分层处置。
吸引外资参与资产重组与处置。需要注意的是，吸收外资进行资产重组与处置，应符合国家指导外商投资的产业政策。文化、金融、保险以及《外商投资产业指导目录》中禁止外商投资类领域，不列入吸收外资参与资产重组与处置的范围。《外商投资产业指导目录》中规定须中方控股的项目，外资参与重组后原则上应继续保持中方控股。
资产证券化。通过证券化手段处置不良资产，不仅可以加快不良资产处置进度，提高资产处置效益，还能促进金融创新，拓展自身业务，也可积累一定的资本市场运作经验。
