2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议审议通过，自2006年1月1日起废止《农业税条例》。从此，延续了两千多年的“皇粮国赋”成为历史，我国农村进入后农业税时代。巩固农村税费改革的成果，化解农村债务是当前农村经济管理的关键。笔者认为，应从以下几个方面入手。
一、全面贯彻中央1号文件精神，深化农村体制改革，从根本上减轻农民负担
从多方面调查资料统计来看，村级债务形成的主要原因之一是体制问题，即农村体制滞后。由于我国财税体制的限制，乡镇基层政府和村民自治组织事权、财权不对等，甚至有事权而无财权，所以往往靠举债或摊派维持事权。这不仅难以适应社会主义市场经济发展和全面建设小康社会的要求，也违背了税费改革的初衷。2006年中央1号文件提出了建设社会主义新农村的要求，并就新农村建设提出了具体任务和措施。因此，必须根据这一要求，继续深化农村体制改革，加快基层行政机构改革特别是乡村基层组织改革。要加大力度，精简农村多余机构和人员，减少非生产性开支；要加快农村财政体制改革，划清中央与地方事权、财权与税权的关系，消除农村过度负债的体制基础。
二、进一步加强农村财务制度建设，构建新型财务管理模式
（一）合理定位乡镇财务管理机构的职能和职责范围，构建新的财务管理模式。税费改革后，原由乡镇各主管部门行使的财务管理职权，将划归财政部门。因此，必须明确乡镇各有关部门和财政部门之间的职能和职责范围，理顺关系。在村级债务管理上，乡镇农经站等相关部门要配合财政部门做好债务清理工作，控制和监督债务再发生。乡镇财政部门则负责对财务管理运行进行全面监管，专门负责村级资金、财务收支管理和会计核算、债权债务清查清理以及收缴等项工作。
（二）完善农村财务管理制度，规范村级财务和债务管理。制度建设是加强财务管理、控制支出和化解债务的根本保证和必要手段。从各地农村税费改革的实践来看，村级债务的反弹和提高，无不与农村财务管理制度缺位和不完善有关。因此，应在“村务公开、民主管理”的基础上，完善现有财务管理制度，包括“一事一议”资金筹集和管理、村组干部工资报酬标准、村级财务收支监督、村级债权债务清查管理等。
（三）完善村级内部控制制度，规范财务行为。从村级债务产生的内部原因来看，相当一部分是村级管理混乱，个别干部侵占集体资产、盲目投资，以及控制不严造成的跑、冒、滴、漏引起的。还有一些村乱支乱补，办公费、招待费严重超标等。因此，必须在完善各项财务管理制度的同时，完善内部控制制度，如收支审批、授权、担保、筹资投资、财产等。
三、建立农民负担和债权债务监管体系，强化监督，依法理财
必须在深化改革和完善制度建设的同时，建立农民负担和债权债务监管体系。具体包括：政府监管、村民民主监管、社会监管以及责任考核。政府监管主要是指财政部门的监管，即制定保证农村经济正常运转的系列措施。各种措施不仅要制度化、透明化和经常化，而且还要系统、严密，及时地进行报告。同时，推行会计委派制，按村委派会计，负责对债权债务进行全面清理、分类，分户设置账簿进行明细核算，按已查明的债务金额为最高限额，只能减少不能增加。村民民主监管是指通过民主理财小组对各项开支进行审核，坚持财务、政务公开，把好收支质量关。社会监管则是由社会中介机构及外部审计机构参与的监管，主要依据有关法律法规对各级领导部门、职能部门、集体经济组织的账务记录、财务预决算和内部控制等进行审计监督，确保账簿记录和会计核算的真实性和合法性。最后，农村经管部门要按村制定责任目标，按目标进行严格考核，责权利相结合，对财务支出、债权债务控制好的村要给予奖励，鼓励增收减债；对财务控制不力、违规违纪造成的债务，本着“谁增加，谁负责”的原则处理；对涉嫌经济腐败造成的债务，还要追究有关人员的刑事责任。
四、完善财政分配体制，加大转移支付力度，缓解农村资金供需矛盾
村级债务形成的主要原因是，用于农田水利基础设施建设、乡镇企业发展、农村公益事业发展以及垫交税费等举债较多。免征农业税后，一方面，堵住了集资、滥收费还债和借新债还旧债的口子，而另一方面，也使农村资金缺口扩大，无力清偿旧欠。因此，必须根据新的情况，完善财政分配体制，由国家财政加大对农业基础设施建设的投入力度；对农村九年义务教育、计划生育等公益事业，应按财权事权相统一的原则，区别不同情况周密测算后，由中央、省、地（市）、县各级财政通过转移支付的方式予以解决，不留缺口。对垫交的税费，可以通过发展农村金融市场等进行解决。这样，一方面可以确保村级组织的正常运转；另一方面，也使负债农户和农村集体企业得以休养生息，逐步增加积累，偿还旧欠。
五、发展农村金融，拓宽借贷市场
市场经济初期的趋利倾向，使得农村信贷资金供需愈加紧张，尤其是农业政策性银行，更加缺少对农业的政策性支持。于是，各种不规范的民间金融组织乘虚而入，进入农村金融领域，使农民融资成本愈高，债务负担愈重。据调查，税费改革前有些地方的农村信用社亏损面达99%，甚至有75%～80%的农民从未与信用社打过交道。所以我国农村近几年经济发展缓慢，农民收入提不高，负担过重与农村金融发展迟缓关系很大。由此可见，必须加大农村金融体制改革力度，推进农业发展银行、农业银行和农村信用社的体制创新，疏通农村正常融资渠道。其次，通过金融体制改革，不断提高农村金融机构农业信贷在融资中的比重，使农村金融组织真正成为农民融资的主渠道，减少农民融资成本。再次，制定相关法律法规，规范金融市场，既要给资金雄厚的能人在一定范围内集资兴办实业的空间，又要防止民间高息借贷的滋生蔓延。最后，通过金融体制创新和市场培育，向农村提供开放式、多元化的金融服务。还可以在目前优先发展货币市场，拓宽农村金融市场，不仅能较快满足农民的融资需求，同时也可以降低金融风险。此外，根据农业的高风险及农民的低经济承受力等特点，应大力发展农村保险业务，一方面可由保险公司、保险合作社以及银行等金融机构的营业网点开展农村保险业务；另一方面，中央和地方政府可以在政策、资金方面给予一定支持，从而有效化解和分散农业风险。
六、因地制宜发展农村经济，增加积累
发展农村经济，广培财源，努力实现增产增收，增加积累，才是解决村级债务的根本途径。首先要彻底转变观念，解放思想，推行产权制度改革。其次，要立足本地优势，优化产业结构，积极探索集体经济的多种实现形式，多渠道、多途径聚集财富，增加偿债能力。第三，根据市场调查和预测，客观地做出农村发展规划，将农村发展的眼前利益和长远利益相结合；同时，还要讲求成本效益，用较少的资金投入到见效快的项目，发挥资金的使用效益。要注意发展生产周期长、效益规模大且稳定的投资项目，避免盲目投资，增加后期负担。第四，采取租赁、转让、出售、参股入股等形式盘活资产存量，发挥最大效益。同时，加强集体资产管理，在保值基础上实现最大增值。第五，制定优惠政策扶持培育农村集体经济组织创办的各种经营实体。强化对龙头企业和专业合作经济组织的扶持，建立健全带动引导农户生产发展的利益联结机制，在优质粮油、畜牧等重点产业中，不断开发精深加工业，延伸产业链条，大幅度提高农产品综合加工率和农产品附加值。第六，不断增强村级服务功能，真正发挥村级自治组织在市场与农户间的衔接和纽带作用，努力增加村级集体经济收入和农民就业门路，增加偿债能力。第七，建立农业服务体系，发挥科学技术在农业生产中的作用，以发展农村经济、增加农民收入为重心。第八，充分认识智力资产和信息在农村生产、经营和管理中的重要作用，将引进和培养相结合，通过引进和培养高素质综合人才，提高企业经营和管理水平。要重视农民经纪人队伍的建设和培养，充分利用现代网络，疏通致富信息和销售信息传播渠道，形成农产品产供销链条，搞活农村经济。
作者单位：广东仲恺农业技术学院经管学院、省农业厅、省农业展览馆
